II SA/Sz 707/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zmianami) i art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2018 r., poz. 2096 ze zmianami) dalej : k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S., w zakresie wykonania łazienki z loggi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dalej: "PINB" nałożył na H. M. – jako inwestora – (dalej : "zobowiązana") obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych (w 2 egzemplarzach) sporządzonej przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi i należącej do właściwej izby samorządu zawodowego w terminie do dnia [...] maja 2020 r. Wskazał też, iż powyższa ocena techniczna powinna wskazywać zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych (inwentaryzacja) oraz potwierdzić ich wykonanie zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (w oparciu o aktualne protokoły badań i sprawdzeń) i obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości winna zawierać rozwiązanie mające na celu ich usunięcie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego w zakresie zabudowania loggii i wykonania w niej pomieszczenia łazienki przy ul. [...] w S., zostało wszczęte w u dniu [...] marca 2020 r. w związku z pismem Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych Dział Techniczno - Eksploatacyjny w S. z dnia [...].10.2019 r. (data wpływu) informującym o nieprawidłowościach w ww. lokalu. Podczas oględzin przedmiotowego lokalu przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2019 r. przez pracowników Inspektoratu, potwierdzono wykonanie ww. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego powstały wątpliwości co do właściwego wykonania robót budowlanych i ich wpływu na stan techniczny obiektu budowlanego. Dlatego też w przedmiotowej sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych. Przedłożenie dokumentów wyszczególnionych w postanowieniu umożliwi zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie i doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie na ww. postanowienie organu powiatowego złożyła zobowiązana, w którym podniosła, iż przebudowa mieszkania miała miejsce w początkach lat 70-tych. Zgoda na wykonanie łazienki była wydana ustnie przez byłą administrację zarządzającą budynkiem. [...] - jako zarządca budynku - nie widział przeciwskazań na polepszenie warunków bytowych lokatorów, tym bardziej, że wszelkie ulepszenia wykonywane były we własnym zakresie prze zamieszkujących lokatorów i na ich koszt. Przebudowę lokalu wykonał jej nieżyjący od 18-tu lat mąż. Obecnie zobowiązana ma 88 lat, przez cały czas zamieszkiwania w tym mieszkaniu i regularnie opłacała czynsz. Utrzymuje się z emerytury po mężu i nie posiada środków ani zdrowia na wykonanie żądanej od niej oceny technicznej. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "ZWINB", postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ZWINB stwierdził, iż stosownie do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz; koszty tych ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych organ podniósł, że z treści przepisu art. 81 c wynika natomiast, że adresatami postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu mogą być wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, na których nałożono obowiązek wykonania określonych obowiązków. W oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków (znajdujące się w aktach organu I instancji), organ II instancji ustalił, że przedmiotowy budynek, a zatem i lokal nr [...] przy ul. [...] w S., jest własnością Gminy Miasto S.. Natomiast z treści zażalenia H. M. wynika, że sprawcą przedmiotowych samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu łazienki z loggi w lokalu mieszkalnym nr [...], był jej zmarły mąż. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że sprawcą przedmiotowej samowoli była również skarżąca. Wobec powyższego – zdaniem ZWINB - adresatem postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w S. w zakresie zabudowania loggii i wykonaniu w niej łazienki powinien być następca prawny sprawcy samowoli budowlanej tj. właściciel przedmiotowego lokalu mieszkalnego, którym jest Gmina Miasto S.. Nadto organ odwoławczy uznał, że uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie przez ZWINB obowiązku przedłożenia ww. oceny na następcę prawnego sprawcy przedmiotowej samowoli budowlanej tj. Gminę Miasto S. – Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie nowego adresata możliwości złożenia zażalenia na takie postanowienie. Gmina Miasto S. – Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S. (dalej: "skarżąca") złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy zobowiązana H. M. stała się następcą prawnym z tytułu samowoli budowlanej po zmarłym mężu E. M., jako jego spadkobierca. - przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.), poprzez uznanie, iż zobowiązana nie powinna być adresatem postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót polegających na przebudowanie lokalu mieszkalnego w zakresie zabudowania i wykonania w niej łazienki, a adresatem ww. postanowienia powinien być właściciel przedmiotowego lokalu - Gmina Miasto S., błędnie uznany za następcę prawnego sprawcy samowoli budowlanej. W oparciu o wymienione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność stron stosunku najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego oraz osób odpowiedzialnych za samowolnie wykonaną łazienkę. W uzasadnieniu skarżąca, po przytoczeniu treści art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podniosła, że w stanie faktycznym tej sprawy pierwotnym najemcą ww. lokalu był mąż zobowiązanej E. M., zaś po jego śmierci zobowiązana wstąpiła z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020, poz. 611). W 2005 r. i w 2008r. H. M. była wzywana do zalegalizowania wykonanej łazienki przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S., czyli podmiot zarządzający lokalem w imieniu Gminy Miasto S.. Zdaniem strony skarżącej, nawet jeżeli H. M. nie wykonała samowolnie łazienki, to pozostaje odpowiedzialna i zobowiązana za jej zalegalizowanie, bowiem wstąpiła z mocy prawa w umowę najmu ww. lokalu mieszkalnego, przejmując obowiązki najemcy. Będąc spadkobiercą po zmarłym mężu stała się jego następcą prawnym, na którego przeszła także odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Lu 1051/13, LEX nr 1531443), wedle którego: "Skoro kodeks przewiduje wstąpienie następców prawnych w miejsce zmarłej strony w toku postępowania administracyjnego, to oczywistym jest, że następcy ci będą adresatami wydanych w tym postępowaniu decyzji, a zatem będą oni adresatami praw i obowiązków, które skierowane byłyby do ich poprzednika prawnego, gdyby żył. W związku z powyższym, odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę przechodzi na jego następców prawnych, tj. spadkobierców ustawowych bądź testamentowych. " W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał też, iż wobec braku stosownej regulacji w tym zakresie w Prawie budowlanym należy odwołać się do treści art. 30 § 4 K.p.a., który dopuszcza wyjątek od zasady, że w prawie publicznym uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Skoro zatem kodeks przewiduje wstąpienie następców prawnych w miejsce zmarłej strony w toku postępowania administracyjnego, to oczywistym jest, że następcy ci będą adresatami wydanych w tym postępowaniu decyzji, a zatem będą oni adresatami praw i obowiązków, które skierowane byłyby do ich poprzednika prawnego, gdyby żył. W związku z powyższym, odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę przechodzi na jego następców prawnych, tj. spadkobierców ustawowych bądź testamentowych. Taka wykładnia powołanego przepisu została zaprezentowana również w wyroku NSA z dnia 13 września 2013 r., II OSK 916/12. W orzeczeniu tym wskazano, iż pojęciem następcy prawnego wielokrotnie posługiwano się w odniesieniu do podmiotów, które wchodziły w miejsce inwestora konkretnych robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11; z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 1933/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w razie śmierci inwestora istotne znaczenie mają kwestie dotyczące jego spadkobierców ustawowych lub testamentowych, w tym objęte art. 922 § 2 k.c. (spadek jako ogół praw i obowiązków należących do spadkodawcy w chwili jego śmierci i przechodzących na jego następców prawnych). Zdaniem skarżącej, ZWINB wydał wadliwą decyzję przyjmując, iż H. M. nie jest adresatem postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego w zakresie zabudowania loggii i wykonaniu w niej łazienki. Organ bezzasadnie uznał natomiast, iż następcą prawnym sprawcy samowoli budowlanej jest właściciel przedmiotowego lokalu mieszkalnego tj. Gmina Miasto S.. Zgodnie zaś z powołanymi przepisami prawa i ich wykładnią, następcą prawnym sprawcy samowoli budowlanej jest jego spadkobierca, tj. H. M.. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za zasadne. Odpowiadając na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a." W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] marca 2020 r., nakładające na H. M. (obecnego najemcę lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w S.), obowiązek sporządzenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych przez poprzedniego najemcę. Ocena techniczna wskazywać ma zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych (inwentaryzacja) oraz potwierdzić ich wykonanie zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (w oparciu o aktualne protokoły badań i sprawdzeń) i obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości winna zawierać rozwiązanie mające na celu ich usunięcie. Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 81c ust 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z treści ww. przepisu wynika, że stanowi on instrument umożliwiający organom architektoniczno-budowlanym, jak i nadzoru budowlanego sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane w oparciu o powyższy przepis ma charakter dowodowy i takim celom służy. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii adresata zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej H. M., nawet jeżeli nie wykonała samowolnie łazienki, to pozostaje odpowiedzialna i zobowiązana do jej zalegalizowania, bowiem z mocy prawa wstąpiła w umowę najmu ww. lokalu mieszkalnego, przejmując obowiązki najemcy. Będąc spadkobiercą po zmarłym mężu zobowiązana stała się jego następcą prawnym, na którego przeszła odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę. Tym samym powinna być adresatem ww. postanowienia. W ocenie Sądu, adresatem postanowienia przewidzianego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu organ może skierować do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wybór któregoś z tych podmiotów nie zależy od uznania organu. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika bezspornie, że właścicielem lokalu nr [...], położonego przy ul. [...] w S. jest Gmina Miasto S.. Roboty budowlane, stwierdzone przez organ podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2019 r., wykonał zmarły mąż obecnej najemczyni tego lokalu H. M.. Najem lokalu mieszkalnego nie podlega dziedziczeniu. Uprawnienie do wejścia w stosunek najmu wynika z innej podstawy prawnej niż przepisy prawa spadkowego, a mianowicie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji samowola budowlana nie przechodzi na spadkobiercę inwestora. W ocenie Sądu w składzie orzekającym odpowiedzialność za skutki samowoli budowlanej po śmierci inwestora obciążą pozostałe podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego i związana jest z własnością rzeczy, a w związku z tym przechodzi na aktualnego właściciela lub zarządcę. W tym stanie rzeczy za uprawnione należy uznać stanowisko organu odwoławczego o konieczności ustalenia prawidłowego adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego. Nie ulega także wątpliwości, że organ odwoławczy w zakresie swoich kompetencji nie mógł, nie naruszając zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a., dokonać ustaleń dotyczących adresata postanowienia. Niezależnie od powyższego zaznaczenia wymaga, że organ winien mieć na uwadze, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy winno odnosić się do sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że organy architektoniczno – budowlane i organy nadzoru budowlanego stosujące ww. przepis, są fachowymi pionami administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinny rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji (tak, między innymi w wyroku NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. II OSK 192/12 , z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16). Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może z tej przyczyny być nadużywany, co oznacza, że zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznawszy sprawę w trybie uproszczonym, co przewiduje art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 151 tej ustawy, orzekł o oddaleniu skargi.