II SA/Sz 708/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi W. C. – S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. W. C. – S. wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. zwróciła się do Burmistrza Gminy C. o wszczęcie postępowania w sprawie: 1. ustalenia okoliczności, podstaw prawnych i faktycznych: - sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w C. przy [...]; - sporządzenia przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy C. w maju 1999 r. niezgodnego ze stanem faktycznym szkicu sytuacyjnego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w C.; - sprzedaży lokalu nr [...], położonego w C., w sytuacji, gdy lokal ten nie spełniał w momencie sprzedaży kryteriów zawartych w ustawie o własności lokali; - zlikwidowania wejścia do lokalu nr [...] od ul. [...] oraz kto i kiedy wyraził zgodę na przebudowę; 2. ustalenia nazwisk osób, w tym pracowników Urzędu Miasta i Gminy C., które sporządziły dokumenty (szkic sytuacyjny) i je parafowały oraz ustalenie w jakim zakresie ww. dokumenty zawierały dane zgodne ze stanem faktycznym, a w jakim zostały sfałszowane oraz w jakim celu; 3. żądania doprowadzenia do sytuacji, w której lokal nr [...] i lokal nr [...] przy ul. [...] w C. będzie spełniać kryteria ustawy o własności lokali z jednoczesnym zapewnieniem prawa własności i prawa do władania swoją własnością dla właściciela lokalu nr [...], tj. lokalu wraz z przedpokojem, który przy pomocy urzędników Starostwa Powiatowego bezprawnie przypisano w 2011 r. do lokalu nr [...] w C. przy ul. [...]; 4. żądania uregulowania udziału własności wspólnej w budynku przy ul. [...] w C. w stosunku proporcjonalnym do powierzchni lokalu i wprowadzenie zmian w udziałach w częściach wspólnych w budynku. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz C., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) odmówił W. C.- S. wszczęcia postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz C. wskazał, że zakres spraw wskazany we wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r. nie kwalifikuje się do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, ale ma charakter cywilnoprawny. Jednocześnie strona została poinformowana o możliwości wniesienia na ww. postanowienie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W. C.-S. pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. wniosła zażalenie. Postanowieniem wydanym w dniu [...] r., nr [...] w oparciu o przepis art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia W. C.-S. na wyżej opisane postanowienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie dotyczące warunków i zasad sprzedaży mieszkań komunalnych reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw dotyczących sprzedaży mieszkań w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Taka forma działania organu gminy wyklucza możliwość dochodzenia przez stronę swojego interesu prawnego w administracyjnym toku instancji. Podstawą do kwalifikacji aktu z zakresu administracji publicznej jest bowiem regulacja w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie dotyczących sprzedaży mieszkania. Wszelkie zatem spory wynikłe i związane z uprawnieniami do lokali rozstrzygane są w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Skoro zatem sprawy dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych nie są sprawami administracyjnymi, nie mogą być rozpatrywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dotyczy to także wszelkich prowadzonych w tych sprawach czynności organu. Organ odwoławczy dodatkowo zaznaczył, że szczegółowo sprawy dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych określają poszczególne gminy w stosownych uchwałach rad gmin, czy miast. Zdaniem Kolegium, W. C.-S. została zatem błędnie poinformowana o możliwości wniesienia zażalenia. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. W. C.-S. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jego uchylenie w całości, a w przypadku oddalenia skargi przez Sąd o wskazanie, kto (jaki organ) jest uprawniony do załatwienia poruszonych we wniosku kwestii. Skarżąca, po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, zarzuciła, że Kolegium mylnie oceniło przedmiot sprawy. Przedmiotem sprawy nie jest bowiem sama sprzedaż lokalu, czy poszczególnych lokali, ale postępowanie administracyjne, jakie toczy się w urzędzie w związku z przygotowaniem dokumentacji umożliwiającej sprzedaż lokali. A takie czynności, zdaniem skarżącej, nie są wyłączone spod kontroli Kolegium. W. C.-S. podkreśliła, że jej wniosek nie dotyczył ani ustalania uprawnień do lokali, ani samej transakcji sprzedaży, ale prawdopodobnego łamania prawa przez pracowników urzędu w postępowaniu administracyjnym, jaki prowadzi się każdorazowo w Urzędzie Gminy w związku z przygotowaniem lokalu do sprzedaży. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia kończące postępowanie. Do tej kategorii aktów należą niewątpliwie postanowienia wydawane na podstawie art. 61a, a także art. 134 K.p.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., Sąd stwierdził, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji stwierdził, na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., niedopuszczalność zażalenia W. C.-S. wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie Burmistrza C. z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wyżej wskazano, podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 144 K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższych przepisów wynika, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu (zażaleniu) jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznało, że zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne. Przypomnieć należy, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowymi. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, Warszawa 2011, str. 502). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia – zgodnie z art. 28 K.p.a. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć, m.in. brak przedmiotu zaskarżenia. Taką sytuację – jak się zdaje – przyjął organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie. Kolegium stwierdziło bowiem, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku W. C.-S., a organ I instancji błędnie poinformował skarżącą o możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Takie stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Pomimo tego, że organ odwoławczy trafnie stwierdza, podobnie jak organ I instancji, że kwestie objęte wnioskiem skarżącej z dnia 6 kwietnia 2016 r. nie należą do spraw, które mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego, którego zakres reguluje art. 1 K.p.a., co uzasadniało wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego, (czego domagała się skarżąca) to pamiętać należy, iż stosownie do treści art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Takie prawo daje stronie art. 61a § 2 K.p.a. jednoznacznie stanowiący, iż na postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. służy stronie zażalenie. Błędnie zatem organ II instancji na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej. Konsekwencją powyższego jest konieczność rozpoznania przez organ II instancji zażalenia W. C.-S. w sposób merytoryczny, zgodnie z dyspozycją art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a. Nie miał natomiast podstaw do zastosowania art. 134 K.p.a. Dlatego też zaskarżone postanowienie Kolegium, uznające niedopuszczalność ww. zażalenia, należało uchylić. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazania Sądu wynikające z niniejszego uzasadnienia. Pozostałe argumenty podniesione w skardze pozostają poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie kwestia, czy prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżącej (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.