II SA/Sz 709/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej jako "k.p.a.") oraz art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej jako "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania J. B. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza B. w dniu [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 21 marca 2019 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem G. B., załączając orzeczenie z dnia [...] r., w którym Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako przyczynę odmowy organ wskazał, iż niepełnosprawność ojca wnioskodawcy powstała od [...] r., (tj. po ukończeniu przez niego 18 czy 25 roku życia, w trakcie kontynuacji nauki), co powoduje niespełnienie przesłanki z art. 17 ust.1b u.ś.r. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że ojciec nie jest zdolny do samodzielnego funkcjonowania, w związku z czym potrzebuje pomocy w każdej czynności. Aby zapewnić mu tę pomoc skarżący nie mógł równocześnie prowadzić swojego gospodarstwa rolnego i zmuszony został do wydzierżawienia ziemi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] r. uznało odwołanie za bezzasadne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. podniósł, że na mocy art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego, zaś skarżący poinformował, że nie prowadzi należącego do niego gospodarstwa rolnego osobiście, ale wydzierżawił je innej osobie. Zdaniem Kolegium, rozpatrując sprawę należy uwzględnić, że istotą przedmiotowego świadczenia, jego celem jest nie tyle pokrycie wydatków związanych z niepełnosprawnością, ile dostarczenie środków rodzinom, w których powstaje niedostatek dochodu w związku z faktem, że jeden z członków nie może pracować, ponieważ opiekuje się innym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wprawdzie udzielenie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest obecnie zależne od dochodu rodziny, jednakże biorąc pod uwagę fakt, że skarżący jako właściciel gospodarstwa rolnego wydzierżawionego innej osobie, uzyskuje dochody z tego gospodarstwa w postaci czynszu dzierżawnego, to nie przysługuje mu rekompensata finansowa z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Stanowi to przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia, a zatem odmowa jego przyznania jest uzasadniona. Odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust.1b u.ś.r. po wejściu w życie wyroku TK (sygn. akt K 38/13), który był podstawą odmowy przyznania świadczenia w niniejszej sprawie, Kolegium zaznaczyło, że istnieje jednolite i utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wszystkie wyroki w tej sprawie jednoznacznie stwierdzają, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art.17 ust. 1 u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do przedmiotowego świadczenia osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (m.in. wyrok WSA W Kielcach z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 164/19). Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze decyzji tej zarzucił naruszenie: - prawa materialnego: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17b ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. przez błędne uznanie, że uzyskiwanie dochodu z wydzierżawienia przez skarżącego gospodarstwa rolnego stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, a co za tym idzie poprzez odmowę przyznania przedmiotowego świadczenia pomimo tego, że spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące przysługiwanie ww. świadczenia i nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych okoliczności wykluczających przysługiwanie tego świadczenia, - przepisów postępowania: art. 6 oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na działaniu organu wbrew przepisom prawa oraz dokonaniu bezzasadnych ustaleń w świetle zgromadzonych dowodów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, w kwocie 1440 zł (trzykrotności przypisanej przepisami stawki minimalnej). W motywach skargi wyjaśniano, że skarżący spełnił wszystkie przesłanki warunkujące przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu – nie budziło żadnych wątpliwości, iż skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z podjęciem opieki nad swoim ojcem. Nie zachodzi również żadna z okoliczności wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. wykluczających przysługiwanie skarżącemu ww. świadczenia. Pomimo powyższego organ uznał, że uzyskiwanie przez skarżącego dochodu w postaci czynszu z tytułu wydzierżawienia gospodarstwa rolnego (co nie stanowi żadnej z okoliczności przewidzianych w art. 17 ust. 5 u.ś.r.) wyklucza przysługiwanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jego ojcem. Stąd decyzja organu narusza prawo i winna zostać uchylona. Dalej zaakcentowano, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie bliżej określonej w uzasadnieniu tej uchwały działalności rolniczej, zaś zarządzanie gospodarstwem rolnym (stanowiące jedną z form jego prowadzenia) winno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Uchwała NSA zasadniczo ma ogólną moc wiążącą, a skarżący przedstawiając umowę dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] r. oraz składając oświadczenie z dnia [...] r., o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. wykazał, że zaprzestał prowadzenia przez siebie gospodarstwa rolnego. Zaznaczono także, iż dochód uzyskiwany przez skarżącego z tytułu wydzierżawienia gospodarstwa rolnego został umówiony w formie płodów rolnych (1 tonę ziemniaków i 0,5 tony owsa) i nie sposób dochodu tego porównywać z dochodem, jaki skarżący uzyskiwał przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego liczącego [...] ha. Oznacza to, że wysokość dochodu w postaci czynszu dzierżawnego jest kompletnie nieprzystająca do wysokości dochodu uzyskiwanego z prowadzenia gospodarstwa rolnego, co kompletnie umknęło organowi. Uzasadniając żądanie trzykrotności stawki minimalnej tytułem zastępstwa radcowskiego wskazano, iż jest ono uzasadnione niezbędnym nakładem pracy, w tym koniecznymi przejazdami między siedzibą kancelarii pełnomocnika a Szczecinem oddalonymi od siebie o około 200 km celem stawiennictwa na rozprawie oraz wkładem pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym pełnomocnik ponosi dodatkowe koszty, jak chociażby koszty przesyłek poleconych i koszty pracy własnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że niepełnosprawność ojca skarżącego nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z kolei organ odwoławczy uznał, że zastosowanie tego przepisu było wadliwe, jednakże zaistniała inna przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że słusznie Kolegium zwróciło uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem tego wyroku jest zatem zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r., a zatem od tego momentu art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć zastosowania. Zauważyć jednak należy, że organ odwoławczy trafnie kwestionując zasadność powołania się przez organ I instancji na kryterium powstania niepełnosprawności u ojca skarżącego, sam nie ustrzegł się istotnych błędów. Zaskarżona decyzja spełniać powinna wymogi przewidziane w art. 8, art. 11 jak i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl tych przepisów organy administracji obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Realizacji zasady pogłębiania zaufania i zasady przekonywania, służy przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisów tych wynika, że stanowisko organu musi znaleźć pełny wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Motywy jak i tok rozumowania organu, powinny być przedstawione przez organ w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, a przede wszystkim nawiązujący do przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie. Według sądu, organ odwoławczy nie sprostał tym obowiązkom, gdyż nie wyjaśnił zasadności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium, wydaną przez siebie decyzję oparło o art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a (tj. specjalny zasiłek opiekuńczy) i art. 17 (tj. świadczenia pielęgnacyjne) ubiegają się rolnicy, świadczenia te przysługują rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Poza powołaniem tego przepisu organ II instancji nie wskazał jak należy rozumieć "zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego" i czy na gruncie tej sprawy przesłanka ta wystąpiła, czy też nie. Niewątpliwie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składa rolnik, to zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi warunek konieczny do otrzymania tego świadczenia, co wymaga dokonania stosownych ustaleń w tej mierze. Według art. 17b ust. 2 u.ś.r. zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia [...] r., o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r., również organ zwrócił uwagę, że skarżący poinformował, iż nie prowadzi należącego do niego gospodarstwa rolnego osobiście, gdyż wydzierżawił je innej osobie, pomimo tego w żaden sposób nie odniósł się do tego twierdzenia jak i nie podważył złożonego oświadczenia. W takiej sytuacji nie można wywieść, aby organ w ogóle zajął stanowisko w zakresie przesłanki z art. 17b ust. 1 u.ś.r., a tym samym umotywował powołaną przez siebie podstawę prawną rozstrzygnięcia. Co więcej, organ odwoławczy jako przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego potraktował fakt uzyskiwania przez skarżącego z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego dochodów w postaci czynszu dzierżawczego. W ocenie sądu okoliczność ta nie stanowi o należytym uzasadnieniu decyzji. Zauważyć należy, że organ nie powiązał tej okoliczności ani z treścią art. 17b ust. 1 u.ś.r., ani z jakimkolwiek innym przepisem, przyjmując w konsekwencji, że ustawa nie uzależnia udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego od kryterium dochodowego. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organów jest działanie na podstawie prawa, dlatego też organ nie może motywować odmowy przyznania świadczenia innymi przesłankami aniżeli wymienionymi w ustawie. Decyzja w przedmiocie świadczenia ma charakter decyzji związanej, a tym samym wykluczone też jest jakikolwiek uznanie organu. Tylko zatem okoliczności wynikające z przepisów prawa mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia, tymczasem organ odwoławczy nie wykazał, aby uzyskiwanie bliżej nieokreślonego dochodu z dzierżawy gospodarstwa rolnego miało jakikolwiek znaczenie dla przyznania świadczenia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko uchybia art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., ale także jest wewnętrznie sprzeczne. Pomijając nawet jego lakoniczność, stwierdzić należy, że organ wykluczając możliwość oparcia decyzji o przesłankę z art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie przywołał jakikolwiek racjonalnej argumentacji mającej potwierdzić słuszność stanowiska o zaistnieniu podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Z tych też względów decyzja ta wymyka się spod kontroli merytorycznej sądu, gdyż wskazane uchybienia uniemożliwiają ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak już wyżej wskazano, rolą sądu jest kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, stąd sąd nie może wyręczać organu w wypełnianiu nałożonych na niego obowiązków, w tym zastępować w czynieniu ustaleń faktycznych oraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Dostrzeżone naruszenia przepisów prawa procesowego są tego rodzaju, że mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając zatem tego wyniku, zaskarżoną decyzję z uwagi na wadliwość jej uzasadnienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez sąd i zweryfikowania istnienia po stronie skarżącego ustawowych przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności ustalenia, czy ww. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, pamiętając o jednoznacznym i konkretnym oraz wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kwoty 480 zł, na którą to składa się wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1440 zł uznając, że czynności podjęte przez pełnomocnika skarżącego oraz stopień zawiłości i rodzaj sprawy nie uzasadniały przyznania wynagrodzenia w stawce wyższej niż minimalna, a tym samym odstąpienia od zasady określonej w § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia. Sąd nie dostrzegł, a pełnomocnik strony nie przedstawił okoliczności, które wskazywałyby na wzmożony wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy przed sądem. Złożenie skargi, stawiennictwo na terminie rozprawy czy nawet wysyłanie korespondencji do mocodawcy nie uzasadniają stwierdzenia, że udzielenie skarżącemu pomocy prawnej wiązało się z większym, niż przeciętne zaangażowaniem pełnomocnika. Dodatkowo tylko zaakcentowania wymaga, że osobiste stawiennictwo pełnomocnika na rozprawę nie zostało nakazane przez sąd, a więc koszty przejazdu, nawet gdyby ich wysokość została wykazana, to nie należą do niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 § 2 p.p.s.a.