II SA/Sz 712/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. Spółki z o.o. w W. od decyzji Starosty K. z dnia [...]r., znak: [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci[...] , działka nr [...] , obręb D., gmina K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta K. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla wyżej wskazanej inwestycji. Od tej decyzji odwołanie złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony odwołującej się nie było podstaw prawnych dla uznania, iż inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy odnosząc się do treści podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że organ I instancji przed wydaniem decyzji prawidłowo zastosował art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdzając czy wszystkie wymogi określone w tym przepisie zostały spełnione. W konsekwencji wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane znajduje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr IX/53/2007 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 31 maja 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości D., gmina K . Inwestycja na działce nr [...] zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] . Ustalenia szczegółowe dla tego obszaru określają jego funkcję podstawową jako tereny zabudowy usług turystycznych - ośrodek wypoczynkowy, a funkcja uzupełniająca to zaplecze obsługi ośrodka, mieszkanie właściciela, urządzenia rekreacji. Ustalenia szczególne dla tego terenu nie obejmują budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Ustalenia ogólne części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości D. obowiązują na całym obszarze objętym planem. Zgodnie z § 7 pkt 17 ustaleń dopuszcza się modernizację istniejących anten telefonii komórkowej bez zwiększania ich wysokości powyżej [...] m i zwiększania istniejącego oddziaływania na środowisko. Natomiast planowana inwestycja to budowa nowej stacji. Ustalenia zawarte w § 16 ust. 11 pkt 6 planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu infrastruktury technicznej oraz zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej stanowią, że dopuszczalna jest lokalizacja wieży telefonii komórkowej w jednostce [...] . Teren ten nie obejmuje działki nr [...], na której planowana jest inwestycja. Analiza projektu zagospodarowania działki wykazała, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolem[...] , a ustalenia szczególne dla tego terenu nie obejmują budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, jego ustalenia mają postać normatywną i przesądzającą o charakterze zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa, postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi procedurami, a badając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwrócono się do Wójta Gminy o zajęcie stanowiska, ponieważ organ administracji architektoniczno budowlanej jest związany z ustaleniami planu miejscowego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła P. Spółka z o.o. w W. wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz uchwały Nr IX/53/2007 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości D., - prawa procesowego, tj. art. 6 i 7 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawiła argumentację sformułowanych zarzutów. Jej zdaniem brak podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ustaleniach ogólnych i szczególnych brak jest zakazu budowy stacji bazowej na obszarze[...] . Wynika z tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podlega przede wszystkim wykładni literalnej, w sposób nie rozszerzający. Z uwagi na brak zakazu lokalizacji tego typu przedsięwzięć nie można przyjąć, że są one zabronione i jest możliwość wybudowania projektowanej stacji. Organy obu instancji powołały się na treść § 7 pkt 17 ustaleń ogólnych planu dotyczących modernizacji istniejących anten. Zdaniem strony skarżącej przepis ten odnosi się wyłącznie do wybudowanych stacji bazowych. Natomiast planowane przedsięwzięcie dotyczy wybudowania nowej stacji i dlatego przepis ten nie ma zastosowania. Gdyby przyjąć inne stanowisko, to nawet wydzielenie określonego terenu pod lokalizację wieży telefonii komórkowej nie uprawniałoby do wybudowania w tym miejscu wieży, skoro na całym terenie objętym planem możliwa byłaby wyłącznie modernizacja. W ocenie strony skarżącej niezasadna jest też wykładnia treści § 16 ust. 11 pkt 6 planu miejscowego, przyjęta przez organy, że dopuszczalna jest lokalizację wieży telefonii komórkowej w jednostce[...] dla potrzeb telefonii komórkowej. Przepis ten nie zawiera słów "tylko", "wyłącznie". Nie słuszny jest zatem wniosek, że dopuszczalna jest lokalizacja wież w innych miejscach. Ponadto treść tego przepisu dotyczy stacji bazowych w formie wież, nie masztów. Różnica między tym dwoma pojęcia jest istotna, gdyż wieża to konstrukcja o wymiarach poprzecznych znacznie mniejszych niż wysokość, stanowiąca osobną budowlę lub część budynku. Planowana inwestycja koncentruje się na budowie masztu, nie stanowiącego części żadnego budynku, tym samym są przesłanki przyjęcia, że jest to urządzenie w myśl Prawa budowlanego, nie zaś budowla. Strona skarżąca wskazała nadto, że argumentacja zawarta wyłącznie w uzasadnieniu organu I instancji dotycząca dopuszczalnej wysokości zabudowy, tj. [...]m dla nowej zabudowy oraz dla istniejącej o wysokości kalenicy ponad najwyższej położoną krawędź stropodachu [...] m, odnosi się do budynków turystycznych oraz realizacji poddasza użytkowego. Natomiast przedmiotem sprawy jest budowa stacji bazowej w postaci masztu. Nie można zatem do niej odnosić elementów konstrukcji charakterystycznych dla połaci dachowych. Poza tym § 7 pkt 2 ustaleń ogólnych planu dopuszcza wysokość wieży telefonii komórkowej do [...] m, a więc planowany maszt o wysokości [...] m może być wzniesiony. Również właściciel nieruchomości, na której ma być wybudowana stacja bazowa wyraził na to zgodę, tym samym spełniono wymóg określony w § 16 pkt 11 ppkt 2 ogólnych ustaleń planu miejscowego. Strona skarżąca podkreśliła znaczenie § 8 ust. 3 stanowiącego, że konieczna dla funkcjonowania danej miejscowości jest sieć infrastruktury technicznej. Jego zdaniem do tej sieci należy obecnie stacja bazowa telefonii komórkowej. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że inwestor nie spełnił wymogów, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt.1 Prawa budowlanego. Strona skarżąca wskazała nadto "iż w polskim porządku prawnym nie obowiązuje doktryna wykładni autentycznej, zatem stanowisko przedstawione przez Urząd Gminy K. (który nie jest organem administracji publicznej) w piśmie z dnia [...] roku nie powinno mieć znaczenia w sprawie." W skardze powołano orzeczenie NSA z dnia 27 maja 2009 r., II OSK 1906/08, w którym wyrażono pogląd, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania, walory i potrzeby określone w kontrolowanym przepisie oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte zarówno w tej ustawie, jak i innych przepisach prawa materialnego, które regulują wymagania dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W żadnej z tych regulacji nie został zawarty zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe. Oznacza to, iż po spełnieniu określonych wymogów tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. Władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego. Z przedstawionej tezy wynika, że ewentualne zakazy nie mogą być wprowadzone w sposób dorozumiany. Nadto strona skarżąca wskazała, że naruszono art. 6 i 7 kpa, ponieważ nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Naruszono także art. 107 § 3 kpa, ponieważ uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w tym przepisie, a poza tym nie odnosi się w swej treści do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wojewoda w swych ustaleniach powtórzył stanowisko Starosty i odniósł się do pisma Wójta Gminy D. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak określono w skardze "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", należy wyjaśnić, naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na nieprawidłowym odczytaniu treści obowiązującego prawa, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa polega na błędnej subsumcji, której istotą jest to, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, lub że ustalony stan faktyczny błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Obie te formy naruszenia prawa nie mogą zachodzić jednocześnie, ponieważ przepis prawa albo niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano. Wprawdzie w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna, to jednak skoro strona reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, należało zwrócić uwagę na nieprawidłowy sposób formułowania zarzutu naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego trzeba stwierdzić, że nie naruszono ani art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ani ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości D., ponieważ organy architektoniczno-budowlane działały w granicach określonych prawem. We wniosku o pozwolenie na budowę (k.[...] akt administracyjnych) inwestor określił planowaną inwestycję jako stację bazową telefonii cyfrowej sieci [...], na działce nr [...] w D., gmina K. Inwestycja ta obejmuje wybudowanie masztu antenowego z osprzętem i montaż kontenera technicznego. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem[...], którego funkcją podstawową jest zabudowa usług turystycznych - ośrodek wypoczynkowy, a funkcja uzupełniająca to zaplecze obsługi ośrodka, mieszkanie właściciela, urządzenia rekreacji. Ustalenia szczególne dla tego terenu nie przewidują możliwości budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Szczegółowe zapisy planu należy uzupełnić ustaleniami ogólnymi części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 7 pkt 17 ustaleń ogólnych planu dopuszczalna jest modernizacja istniejących anten telefonii komórkowej bez zwiększania ich wysokości powyżej [...] m i zwiększania istniejącego oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że przedmiotowa inwestycja dotyczy nowej stacji bazowej, co oznacza, że zapis planu wyklucza jej budowę na działce nr [...]. Natomiast z treści § 16 ust. 11 pkt 6 planu, który dotyczy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej oraz zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wynika że lokalizacji wieży telefonii komórkowej dopuszczalna jest w jednostce[...] znajdującej się poza działką nr [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, jego ustalenia mają postać normatywną i rozstrzygają o sposobie zagospodarowania terenu. Uchwalając plan właściwe organy korzystają z tzw. władztwa planistycznego, którego elementem jest możliwość szczegółowego określenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Jest to więc również uprawnienie do wprowadzania ograniczeń. Do przepisów prawa miejscowego, w tym planów zagospodarowania przestrzennego, stosuje się takie same zasady techniki legislacyjnej jak do przepisów powszechnie obowiązujących. Wynika z tego, że zarówno zakazy, nakazy, czy uprawnienia mogą być formułowane w różny sposób, np. zakaz może być sformułowany wprost w przepisie i stanowić, że na danym terenie nie można lokalizować określonego rodzaju inwestycji, lub tak sformułowany, że określona inwestycja może być lokalizowana tylko na wskazanym terenie. Taką właśnie sytuację mamy w niniejszej sprawie, gdyż "dopuszcza się lokalizację wieży telefonii komórkowej w jednostce [...]". Planowana inwestycja obejmuje wybudowanie masztu antenowego z osprzętem i montaż kontenera technicznego, zatem organy obu instancji prawidłowo dokonały wykładni treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (treść uchwały NR IX/53/2007 znajduje się w aktach administracyjnych sprawy - k.[...]i nast.). Co do zarzutu strony skarżącej "iż w polskim porządku prawnym nie obowiązuje doktryna wykładni autentycznej, zatem stanowisko przedstawione przez Urząd Gminy K. (który nie jest organem administracji publicznej) w piśmie z dnia [...] roku nie powinno mieć znaczenia w sprawie" należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezpodstawny, ponieważ treść tego pisma odpowiada treści planu zagospodarowania przestrzennego, a pismo wyraża stanowisko Wójta Gminy K. niewątpliwie organu administracji publicznej, nie zaś Urzędu Gminy. Rozstrzygające znaczenie majednak zawsze treść planu, którą organ właściwie zinterpretował. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej o naruszeniu prawa procesowego, tj. art. 6 i 7 kpa - organ wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Nie naruszono również art. 107 § 3 kpa, ponieważ organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do wszystkich kwestii mających znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.