II SA/Sz 712/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. C na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 K.p.a., nakazał M. M. przedstawić inwentaryzację robót budowlanych wraz z oceną techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, w terminie do 30 maja 2014r., wykonanych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] , na terenie działki nr [...], polegających na: 1) montażu drzwi znajdujących się na piętrze budynku, przy schodach prowadzących na strych, 2) montażu drzwi prowadzących do piwnicy budynku, 3) zmniejszeniu wymiarów otworu okiennego wraz z wymianą okna znajdującego się na piętrze (klatce schodowej) budynku, poprzez jego częściowe zamurowanie. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, iż w dniu [...] r. wpłynęło do organu pismo E. C., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...], w sprawie samowolnego wykonania przez M. M. robót budowlanych w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...], na terenie działki nr [...]. Oględziny wskazanej nieruchomości organ przeprowadził w dniu [..]. Do akt sprawy włączono pismo M. M. skierowane do E. C., w którym wyjaśniła, że zamontowanie drzwi na piętrze oraz drzwi na strych zostały wykonane około 8 lat temu, a okno znajdujące się na piętrze (klatce schodowej) budynku zostało wymienione na inne z uwagi na jego dotychczasowe zużycie i możliwości finansowe. Natomiast E. C. przekazała organowi I instancji kopię inwentaryzacji nr [...] przedmiotowego lokalu mieszkalnego, sprzed wykonania w nim spornych robót budowlanych, z której jednoznacznie wynika, iż na rzucie poddasza w pomieszczeniu klatki schodowej nie było zamontowanych drzwi przy schodach prowadzących na strych budynku oraz w pomieszczeniu tym znajdowało się okno o wym. 115/150, ponadto na rzucie piwnic w pomieszczeniu korytarza nie było zamontowanych drzwi prowadzących do piwnicy budynku. Do protokołu z dnia [...]. M. M. oświadczyła, że drzwi na piętrze i do piwnicy wstawiła około 1988r., okno na poddaszu wymieniła około 2007r., oraz że zgłoszenia ani pozwolenia na wykonanie opisanych robót budowlanych nie posiada. Zdaniem organu nadzoru budowlanego, w związku z tym, że roboty budowlane zostały zakończone, zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Odwołując się od powyższej decyzji E. C. wniosła o jej zmianę i nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, polegającym w szczególności na zdemontowaniu drzwi uniemożliwiających normalne korzystanie z przedmiotowych pomieszczeń i zamontowaniu okna o wcześniejszych wymiarach oraz nakazanie M. M. wstrzymanie dokonywania dalszych robót budowlanych, stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z brakiem zgody odwołującej się jako współwłaścicielki nieruchomości. E. C. zarzuciła, iż wyjaśnienia złożone w toku postępowania przez M. M., nie wskazują w żadnym stopniu na zasadność remontu dokonanego przede wszystkim bez jej zgody, a jest przecież współwłaścicielką nieruchomości. W wyniku tego remontu doszło do zawłaszczenia przez M. M. we wspólnej nieruchomości tzw. dodatkowej przestrzeni w postaci strychu, piwnicy i prowadzących do niej korytarzy, ponadto umożliwiło to ulepszenie konfiguracji umeblowania w zajmowanym przez nią mieszkaniu. Odwołująca się podniosła, że wykonanie robót budowlanych przez M. M. bez uzyskania jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości, na gruncie przepisów prawa cywilnego stanowi naruszenie prawa własności. W związku z tym, przysługuje jej roszenie o przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego i zaniechanie dalszych naruszeń. Zasadne jest zatem wystąpienie na drogę sądową ze stosownym powództwem, mającym na celu ochronę prawa własności wskazaną w przepisach prawa cywilnego. W przekonaniu E. C. legalizacja ex post wykonanych robót budowlanych jest niezasadna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania E. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych wynika, iż w wyniku wykonania ścianek działowych z zamontowaniem drzwi na strych i drzwi do piwnicy, doszło do przebudowy budynku, zmieniającej parametry użytkowe obiektu, poprzez utrudnienie dostępu do części wspólnych współwłaścicielce nieruchomości E. C. Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, wymagało pozwolenia na budowę właściwego organu, którym inwestor się nie legitymuje, jednocześnie doszło do naruszenia przepisów art. 5 ust. 2 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Organ drugiej instancji przytoczył treść art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że w tej sytuacji organ może w drodze decyzji nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Swoje stanowisko poparł wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 165/10. Ustosunkowując się do zarzutów E. C. organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedłożona przez inwestora inwentaryzacja wraz z oceną techniczną dokonanej samowolnie przebudowy obiektu, pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia sprawy, m.in. gdyby z przedłożonych dokumentów wynikała konieczność wykonania innych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to nie jest wykluczone wydanie następnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, wskazane przepisy nie dają podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie takie może być przedmiotem rozpatrzenia przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, E. C. wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze postawiła zarzut naruszenia: - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie; - art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że hipoteza tych norm obejmuje stan faktyczny w sprawie i istnieją w jego konsekwencji podstawy do ich zastosowania; - art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności; - art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżąca podtrzymała w całości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo podnosząc, że w stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ustaleniu, że M. M., będąc współwłaścicielem budynku położonego w [...], posiadająca 47% udziałów, wykonała samowolnie, bez uzyskania zgody skarżącej oraz bez wymaganego pozwolenia na budowę, sporne roboty budowlane, które zmieniły parametry użytkowe tego budynku i utrudniły dostęp do części wspólnych skarżącej, współwłaścicielce nieruchomości (posiadającej 53% udziałów), bądź spowodowały zajęcie części wspólnych w sposób trwały, powinien stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane, nakazać M. M. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie skarżącej, celem postępowania organów orzekających w sprawie jest legalizacja samowoli budowlanej, na którą skarżąca nie wyraża zgody. Takie postępowanie ignoruje prawo współwłaściciela nieruchomości, posiadającego większość udziałów do współdecydowania o tak istotnej kwestii jak przebudowa budynku, skutkująca nie tylko utrudnieniem korzystania przez skarżącą z części wspólnych, ale trwałym zajęciem przez sprawczynię samowoli budowlanej części powierzchni przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym ciągów komunikacyjnych. Skarżąca wyjaśniła, że ma pełną świadomość, iż zasadniczo celem przepisów art. 50 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie zaspokojenie roszczeń poszkodowanych współwłaścicieli, które może nastąpić na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym, jednakże przywołany powyżej art. 51 Prawa budowlanego daje możliwość właściwemu organowi wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W stanie faktycznym sprawy taka decyzja powinna zostać wydana. Natomiast organ I instancji w ogóle nie rozważał zastosowania wskazanego przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rolą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a zatem prawidłowości zastosowania przez organy orzekające przepisów obowiązującego prawa materialnego i przepisów procedury. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie, ocenie Sądu podlegała decyzja utrzymująca w całości w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazującą M. M. przedłożenie inwentaryzacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Podstawę faktyczną wydanego nakazu stanowiło ustalenie wykonania przez M. M. robót budowlanych, polegających na montażu drzwi znajdujących się na piętrze budynku (przy schodach prowadzących na strych), montażu drzwi prowadzących do piwnicy budynku, zmniejszeniu wymiarów otworu okiennego wraz z wymianą okna znajdującego się na piętrze (klatce schodowej) budynku, poprzez jego częściowe zamurowanie. W myśl art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz.1409) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Z przepisu tego wynika zatem, że zasadą jest wymóg uzyskania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych, zaś wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 29 i art. 30. W art. 29 ustawodawca sprecyzował jaka budowa (ust.1) i jakie roboty budowlane (ust.2) nie wymagają pozwolenia na budowę, a w art. 30 ust.1 określił rodzaje budów i robót budowlanych, które aczkolwiek nie wymagają pozwolenia na budowę, to objęte są obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi. Roboty budowlane wykonane przez M. M. nie zostały wymienione w określonym w art. 29 ust.2 Prawa budowlanego katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznie więc organy zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie bezsporne jest, że na przedmiotowe roboty budowlane inwestorka nie posiadała pozwolenia na budowę. Do tego rodzaju robót budowlanych zastosowanie ma procedura określona w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Norma prawna, wywiedziona z materialnoprawnej podstawy decyzji organu I instancji, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wskazuje że w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1,właściwy organ w drodze decyzji, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W świetle wskazanego uregulowania wywieść należy, że jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, iż wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno–budowlanym, a jednocześnie organ nie ma wstępnych zastrzeżeń co wykonanych robót budowlanych, to ze względu na brak odpowiedniej dokumentacji czy samowolne wykonanie robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak, aby doprowadzić je do zgodności ze standardami prawa. Z treści skargi wynika, że skarżąca uważa, iż organy nie powinny legalizować samowoli budowlanej, na którą skarżąca jako współwłaścicielka zgody nie wyraża, a inwestorka M. M. winna zostać zobowiązana przez organ do przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości. Przepis art. 51 ust. 1, który w niniejszej sprawie ma zastosowanie w zw. z jego ust. 7 wskazuje, iż właściwy organ w drodze decyzji: 1)nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2)nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czego domaga się skarżąca, organ wydaje w trzech kategoriach sytuacji: a) wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych; b) na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w przypadku niewykonania określonych czynności lub robót budowlanych w terminie; c) na podstawie art. 51 ust. 5 w przypadku niewykonania w terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z powyższego, przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia zaistniałej samowoli budowlanej do stanu zgodności z prawem. W pozostałych przypadkach, kiedy roboty budowlane były wykonywane zgodnie z przepisami i zasadami sztuki budowlanej, nawet bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ ma obowiązek umożliwić inwestorowi doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia, spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu, zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. Na tle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjęte zostało, iż w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu "czynności" mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10, z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 823/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/12). Podnoszone przez skarżącą roszczenia przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na posiadane przez nią prawo własności do części wspólnych nieruchomości, nie może być przez organy brane pod uwagę. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności i wyrządzonych szkód mają charakter cywilnoprawny i do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne, gdyż organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów współwłaścicieli co do sposobu korzystania przez nich z części wspólnych nieruchomości. Jak słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji, w procesie legalizacyjnym nie jest wymagane od inwestora złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać należy, że uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r, sygn. akt II OPS 2/10 przyjęto, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy (tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Mając na uwadze powyższe, nie można zarzucić organowi dowolnej i wybiórczej subsumcji przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż poczynione w sprawie ustalenia faktyczne zobowiązywały organ do zastosowania w sprawie procedury z art. 51ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. Organ administracyjny zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadził konieczne czynności wyjaśniające, ustosunkował się do dokonanych ustaleń oraz wskazał jakimi przepisami prawa kierował się wydając zaskarżoną decyzję. W tym stanie sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani w sposób zarzucany skargą , ani w żaden inny sposób prawnie istotny. Dlatego należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), oddalić skargę jako bezzasadną.