II SA/Sz 712/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na rozstrzygnięcie Dyrektora Przedszkola [...] w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do przedszkola I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie z dnia [...], II. zasądza od Dyrektora Przedszkola [...] w S. na rzecz skarżącej M. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. C. skierowała do Dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] "[...] " w S. S. wnioski o przyjęcie synów J. B. i J.B. do publicznego przedszkola na rok szkolny[...] . Komisja Rekrutacyjna Przedszkola Miejskiego nr 2 w S. S. w dniu [...] r. przeprowadziła kwalifikację dzieci do grup organizowanych w przedszkolu, w wyniku której rozstrzygnięto o odmowie przyjęcia do tej placówki dzieci M. C. z powodu zbyt niskiej liczby punktów jakie kandydaci uzyskali w postępowaniu rekrutacyjnym. W dniu [...] r. M. C. złożyła do Komisji Rekrutacyjnej przy Przedszkolu Miejskim nr [...] wniosek o wydanie uzasadnienia odmowy przyjęcia jej dzieci do przedszkola. W piśmie z dnia [...] r., doręczonym wnioskodawczyni w dniu [...] r., Przewodnicząca Komisji Rekrutacyjnej uzasadniła, że w grupie wiekowej 3.latków Przedszkole dysponowało [...] miejscami. W pierwszej kolejności na te miejsca zostały przyjęte dzieci spełniające następujące kryteria: wielodzietność rodziny kandydata, niepełnosprawność kandydata, samotne wychowywanie kandydata, objęcie pieczą zastępczą. W następnej kolejności zostały przyjęte wszystkie dzieci, których wnioski uzyskały 33 punkty, a na pozostałe wolne miejsca w drodze losowania komisja wyłoniła kandydatów spośród dzieci, których wnioski uzyskały 24 punkty. Wnioski dotyczące J. i J. B. uzyskały po [..] punktów każdy, tj. za zadeklarowany czas pobytu dziecka w przedszkolu wynoszący co najmniej [...] godzin – [...] punktów i za zamieszkanie rodziców w S. i rozliczanie podatku dochodowego od osób fizycznych w Urzędzie Skarbowym w S. – [...] punktów. Za pozostawanie obojga rodziców w zatrudnieniu lub prowadzenie działalności gospodarczej wnioski uzyskały po [...] punktów, ponieważ we wnioskach potwierdzone było tylko zatrudnienie matki dzieci. Za samotne wychowywanie dzieci wnioski uzyskały po 0 punktów, ponieważ wnioskodawczyni nie dołączyła do wniosków wymaganego dokumentu potwierdzającego spełnianie tego kryterium, tj. prawomocnego wyroku sądu rodzinnego orzekającego rozwód lub separację. M. C. w dniu [...] r. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej Przedszkola M. nr [...] zarzucając w nim, że rekrutacja dzieci odbyła się z naruszeniem regulaminu postępowania rekrutacyjnego. Wnioski o przyjęcie dzieci składała jako osoba samotnie wychowująca dzieci i zgodnie z pkt 15 d regulaminu do wniosku dołączyła oświadczenie o samotnym wychowywaniu dzieci. Punkt 18 regulaminu stanowi, że Przewodniczący Komisji może żądać dokumentów potwierdzających okoliczności zawarte w oświadczeniach, czego nie uczyniono. Zażądano tylko zaświadczenia, że ojciec dzieci nie jest zameldowany w miejscu zamieszkania jej z dziećmi, co też dostarczyła. Ponadto nie jest możliwym, iż osoba nie pozostająca nigdy w związku małżeńskim może posiadać orzeczenie o rozwodzie lub separacji. Poza tym jako osoba samotnie wychowująca dzieci i nie prowadząca wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dzieci nie może dostarczyć zaświadczenia o jego zatrudnieniu. Fakt posiadania jednego zaświadczenia o zatrudnieniu nie może jednak dyskwalifikować dzieci do otrzymania punktów w tym zakresie postępowania. Zdaniem strony, Komisja powinna przyznać jej dzieciom po [...] punkty, tj. za zdeklarowany czas pobytu dziecka w przedszkolu wynoszący co najmniej 8 godzin – [...] punktów, za zamieszkanie rodziców w S. i rozliczanie podatku dochodowego od osób fizycznych w Urzędzie Skarbowym w S. – [...] punktów, za samotne wychowywanie kandydata w rodzinie [..] punktów, za pozostawanie rodzica w zatrudnieniu –[...] punktów. W wyniku rozpoznania ww. odwołania, Dyrektor Przedszkola Miejskiego nr [...] w S. S. na podstawie art. 20zc ust. 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz zarządzenia Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Rekrutacji dla Przedszkola Miejskiego nr [...] "[...] " w S., wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [..] , którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor podał, że Komisja Rekrutacyjna przyjęła kandydatów w kolejności ustalonej na podstawie wyników uzyskanych w postępowaniu rekrutacyjnymi pod warunkiem złożenia dokumentów w terminie podanym w harmonogramie rekrutacji. Najmniejsza liczba punktów z którymi Komisja przyjmowała kandydatów do przedszkola wynosi 24 pkt. Ponadto we wniosku o przyjęcie dzieci do przedszkola wnioskodawczyni umieściła dane ojca dzieci, nie dołączyła jednak wyroku sądu rodzinnego, który informowałby o ograniczeniu, bądź pozbawieniu praw rodzicielskich ojca dzieci. Ojciec dzieci nie podpisał również się pod żadnym wymaganym oświadczeniem, ani pod wnioskami o przyjęcie dzieci do przedszkola. Zdaniem Dyrektora, skoro ojciec posiada pełnię praw, w tym prawo do decydowania o ważnych i istotnych prawach dzieci, w tym także edukacji przedszkolnej to powinien potwierdzić wnioski podpisem i wymaganymi oświadczeniami. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) w artykule 97 stanowi, że "jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania. Jednakże o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie; w braku porozumienia między nimi rozstrzyga sąd opiekuńczy". Wniosek nie spełniał zatem wymogów formalnych i nie uzyskał 10. punktów za samotne wychowywanie kandydata w rodzinie. W postępowaniu rekrutacyjnym nie zostały naruszone warunki i tryb rekrutacji, a zaskarżona decyzja jest faktycznie i prawnie zasadna. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję nr [...] Dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] w S. zarzucając jej nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez błędne ustalenia dotyczące interpretacji pojęcia samotnego wychowywania dziecka, przy czym ustalenie to ma decydujący wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Skarżąca podkreśliła, że podstawą negatywnego rozstrzygnięcia stało się ustalenie Dyrektora placówki, że nie spełniła kryterium samotnego wychowywania kandydatów. Z definicji samotnego wychowania kandydata wynika, że jest to wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobą rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W świetle powyższej regulacji, spełnia przesłankę pozostawania panną. Do dokumentacji zostało złożone stosowne oświadczenie skarżącej potwierdzające jej stan wolny, a mimo to organ orzekający zażądał przedłożenia wyroku sądu rodzinnego dotyczącego ograniczenia lub pozbawienia władzy rodzicielskiej ojca dzieci , a także wyroku rozwodowego lub o separacji, które z oczywistych względów nie mogły być przedłożone. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora Przedszkola wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje : Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] "[...] " w S. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej Przedszkola Miejskiego Nr [...] "[...] " w S. zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z dniem [...] r. na mocy ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 7) wprowadzono do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nowy rozdział 2a zatytułowany "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek", a w nim nowy rodzaj aktu administracyjnego – rozstrzygnięcie dyrektora przedszkola w sprawie nieprzyjęcia dziecka do przedszkola, od którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 20zb ust. 1 ustawy o systemie oświaty postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek przeprowadza komisja rekrutacyjna powołana przez dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki. Dyrektor wyznacza przewodniczącego komisji rekrutacyjnej. Tryb postępowania administracyjnego w tych sprawach określa art. 20 zc, zgodnie z którym, wyniki postępowania rekrutacyjnego podaje się do publicznej wiadomości w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów oraz informację o zakwalifikowaniu albo niezakwalifikowaniu kandydata do danego publicznego przedszkola, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego (ust. 1). Listy, o których mowa powyżej, podaje się do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w widocznym miejscu w siedzibie danego publicznego przedszkola. Listy zawierają imiona i nazwiska kandydatów uszeregowane w kolejności alfabetycznej oraz najniższą liczbę punktów, która uprawnia do przyjęcia (ust. 4). Dzień podania do publicznej wiadomości listy, jest określany w formie adnotacji umieszczonej na tej liście, opatrzonej podpisem przewodniczącego komisji rekrutacyjnej (ust. 5). W terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danego publicznego przedszkola (ust. 6). Uzasadnienie sporządza się w terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata z wnioskiem, wskazując na przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym (ust. 7). Rodzic kandydata może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola, odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia (ust. 8). Dyrektor publicznego przedszkola rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola służy skarga do sądu administracyjnego (ust. 9). Jak wynika z powyższych regulacji prawnych stosowne organy decydują o przyjęciu bądź o odmowie przyjęcia do przedszkola aktem prawnym określonym jako rozstrzygnięcie. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że dyrektor przedszkola jest de facto organem odwoławczym, a zatem wydane rozstrzygniecie winno chociaż w minimalnym stopniu spełniać wymogi określone dla decyzji w art. 107 § 1 k.p.a., zaś uzasadnienie sporządzone przez komisje rekrutacyjną winno spełniać elementarne wymogi uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że to oczywiście treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli jednak określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014r., II GSK 1683/14, Lex nr 1492995). Tymczasem rozstrzygnięcie Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w S. nie spełnia wymogów przewidzianych dla rozstrzygnięcia zarówno co do podstawy prawnej jak i jego uzasadnienia. Zarządzenie Dyrektora Przedszkola nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu rekrutacji dla Przedszkola Miejskiego nr [...] "[...] " w S. nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może z tego powodu stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nadto zarządzenie to zostało wydane bez upoważnienia ustawowego. Wskazany wyżej rozdział 2a ustawy o systemie oświaty w sposób wyczerpujący określa kryteria przyjmowania dzieci do przedszkoli a jedyne upoważnienie, które zawiera odnosi się do ustalenia przez organ prowadzący dodatkowych kryteriów przyjęcia dzieci w drugim etapie oraz ich punktacji. Odnośnie zaś do rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej przy Przedszkolu Miejskim nr [...] w S. , trzeba zauważyć, że również to rozstrzygnięcie obarczone jest istotną wadą prawną. Mianowicie, uzasadnienie odmowy przyjęcia kandydatów do Przedszkola Miejskiego Nr [...] zostało podpisane tylko przez przewodniczącą komisji rekrutacyjnej. Tymczasem komisja ze swej istoty jest ciałem kolegialnym i uzasadnienie powinno być podpisane przez wszystkich członków komisji obecnych na jej posiedzeniu dotyczącym rekrutacji do przedszkola. Prawidłowe zaś podpisanie uzasadnienia rozstrzygnięcia komisji ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem fakt ten potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę tego organu. Nieprawidłowość procesowa polegająca na niepodpisaniu ww. aktu przez wszystkich obecnych na posiedzeniu członków organu kolegialnego stawia wolę organu pod znakiem zapytania. Akt obarczony tym błędem bezsprzecznie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wskazane wyżej wady prawne przywołanych rozstrzygnięć stanowią samoistną podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego, jednakże Sąd zwrócił również uwagę na nieprawidłowości w toku procesu rekrutacyjnego, który stał w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o systemie oświaty. Zasadnie wskazała skarżąca, że pozbawienie jej w procesie rekrutacyjnym punktów z tytułu samotnego rodzicielstwa oraz za nieprzedłożenie zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienia ojca jej dzieci jest niezgodne z prawem. Z przepisu art. 20b pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że samotne wychowywanie dziecka oznacza wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że osoba taka wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Wprawdzie z art. 20t ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy wynika, że do wniosku o przyjęcie do publicznego przedszkola dołącza się prawomocny wyrok sądu rodzinnego orzekający rozwód lub separację lub akt zgonu oraz oświadczenie o samotnym wychowywaniu dziecka oraz niewychowywaniu żadnego dziecka z jego rodzicem, to jednak w świetle definicji legalnej samotnego wychowywania dziecka za nieracjonalne należy traktować żądanie od osoby, panny samotnie wychowującej dzieci prawomocnego wyroku orzekającego rozwód lub separację. Interpretacja przyjęta w toku postępowania rekrutacyjnego do Przedszkola Miejskiego Nr [...] w S. oznacza, że panna, kawaler, wdowa lub wdowiec nigdy nie będą mogli spełnić wymogu ustawowego określonego w art. 20t ust. 2 pkt 1 lit. c. W ocenie Sądu, racjonalny ustawodawca, przy jednoczesnym zdefiniowaniu w ustawie o systemie oświaty samotnego rodzicielstwa, nie sformułowałby w taki sposób jak to przyjęto w niniejszej sprawie jednego z wymogów, jakie winien spełnić samotny rodzic ubiegający się o przyjęcie swojego dziecka do placówki przedszkolnej. Skarżąca złożyła oświadczenie, że samotnie wychowuje dzieci i oświadczenie to załączyła do wniosku. W przekonaniu Sądu, oświadczenie to- w świetle art. 20t ust. 2 pkt 1 lit c w związku z art. 20b pkt 2, należało uznać za wystarczające. Logiczną konsekwencją oświadczenia o samotnym wychowywaniu dzieci winno być zaniechanie żądania od matki dzieci zaświadczenia o zatrudnieniu ich ojca. Przywoływanie przez organy rekrutacyjne na usprawiedliwienie tego żądania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest nie tylko zbyt daleko idące ale i nieuprawnione. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił w ustawie o systemie oświaty (art. 20t ust. 7, 8) tryb postępowania w razie wątpliwości co do okoliczności przedstawionych we wniosku, w tym w oświadczeniu o samotnym rodzicielstwie, które może zostać zweryfikowane w drodze wywiadu przeprowadzonego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta ( w praktyce, zgodnie z ust. 10- osoby działające z jego upoważnienia) właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata. W postępowaniu rekrutacyjnym odnośnie do wniosku skarżącej takiej weryfikacji nie przeprowadzono. Nie wskazano również motywów odstąpienia od tego trybu. Z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wynika, że na jednym z etapów rekrutacji przeprowadzane jest losowanie. W ocenie Sądu, brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia jednego z etapów rekrutacji do przedszkola w postaci losowania. Bezsprzecznie żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie wskazuje losowania jako jednego z etapów czy kryteriów przyjęcia do przedszkola. Nie zawiera jej także akt prawa miejscowego – uchwała Nr V/39/2015 Rady Miejskiej w S. z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie określenia kryteriów wraz z liczbą punktów na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli miejskich prowadzonych przez Gminę – Miasto S. (Dz. Urz. Woj. Zach. Z 2015 r. poz. 662). Reasumując stwierdzić należy, że rekrutacja do Przedszkola Miejskiego nr [...] "[...] " w S. na rok [...] przebiegała w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty a wyrazem braku tej zgodności jest zaskarżone rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające. Organ w celu potwierdzenia okoliczności zawartych w oświadczeniu skarżącej nie wyczerpał procedury określonej w ustawie lecz zastosował kryteria pozaustawowe. Naruszenia te powodują, iż zaskarżone rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające nie mogą się ostać w obrocie prawnym i wymagają wyeliminowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku i przeprowadzi postępowanie rekrutacyjne w zgodzie z przepisami ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa należało w pkt I uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II stosownie do art. 200 p.p.s.a.