II SA/Sz 713/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [....] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., Nr [..] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] na podstawie art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz kierowania żołnierzy zawodowych na studia albo naukę w kraju lub za granicą (Dz.U. z 008 r. Nr 59, poz. 362), odmówił majorowi T. K. udzielenia pomocy w związku z pobieraniem nauki z powodu braku zbieżności kierunku nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym i planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynikało, że mjr T. K. w dniu [...] r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w postaci zwrotu kosztów pobieranych za naukę w ramach trzysemestralnych zaocznych studiów podyplomowych na kierunku zarządzanie zasobami ludzkimi w Wyższej Szkole Humanistyczno-Menadżerskiej w[...] . Dowódca Jednostki Wojskowej rozpoznając wniosek uznał, że oficer spełnia wymagania do uzyskania pomocy finansowej w zakresie formalnym, gdyż poziom i kierunek nauki jest zbieżny z wymaganiami określonymi w karcie opisu stanowiska służbowego, uzyskał pozytywne opinie wyższych przełożonych oraz służb finansowych na pokrycie kosztów nauki. Działający z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej - Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, do którego Dowódca Jednostki Wojskowej zwrócił się z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 52 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. odmówił wyrażenia zgody ze względu na brak zbieżności kierunku nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi mjr. T. K. na zajmowanym i planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. W odwołaniu od decyzji organu I instancji T. K. podniósł, że wbrew twierdzeniom organu, na obecnie zajmowanym stanowisku służbowym minimalnym wymaganym wykształceniem jest wykształcenie podyplomowe, co wynika zarówno z karty opisu stanowiska służbowego jak i przepisów regulujących wymagane wykształcenie na stanowiskach służbowych od stopnia etatowego major. Oficer podniósł nadto, że podjęte przez niego studia na kierunku zarządzanie zasobami ludzkimi obejmują zagadnienia z zakresu zarządzania organizacjami, prawa pracy i planowania, co w znacznym stopniu ułatwi pracę na zajmowanym stanowisku. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją z dnia [...] r., Nr 148 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, powołując się na treść art. 52 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, że nie mógł udzielić pomocy finansowej oficerowi w związku z pobieraniem przez niego nauki, albowiem organ uprawniony do wyrażenia zgody na zawarcie umowy w sprawie tej pomocy, odmówił jej udzielenia. Pismem z dnia [...] r. T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na decyzję Nr 148 z dnia 23 kwietnia 2009 r., wydaną przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] W skardze kwestionował twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności motywy braku zgody na udzielenie pomocy finansowej, wyrażone w piśmie Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej. Skarżący podniósł, że podczas wstępnej weryfikacji jego wniosku Dowódca Jednostki Wojskowej [...] pozytywnie zaopiniował wniosek o dofinansowanie nie dostrzegając braku zbieżności kierunku nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym i planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. T. K. przytoczył również w skardze argumenty, które zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", żołnierz zawodowy może pobierać naukę, jeżeli nie koliduje to z wykonywaniem przez niego zadań służbowych. O fakcie pobierania nauki( ust. 2) żołnierz zawodowy pisemnie informuje dowódcę jednostki wojskowej, w której zajmuje stanowisko służbowe. W myśl ust. 3 żołnierz zawodowy może wystąpić do dowódcy, o którym mowa w ust. 2, z wnioskiem o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki. Stosownie do ust. 4, pomoc, o której mowa w ust. 3, może być udzielona wyłącznie w przypadkach, gdy poziom i kierunek nauki są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. W sytuacji, gdy żołnierz spełnia warunki do udzielenia pomocy w związku z pobieraniem nauki, dowódca jednostki wojskowej występuje do organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 52 ust. 5 ustawy. Jeżeli żołnierz nie spełnia warunków, o których mowa w art. 52 ust. 4 ustawy, dowódca jednostki wojskowej w drodze decyzji odmawia żołnierzowi udzielenia pomocy ( 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz kierowania żołnierzy zawodowych na studia albo naukę w kraju lub z granicą ( Dz.U. Nr 59, poz. 362). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle przepisów ustawy rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia żołnierzowi zawodowemu pomocy w związku z pobieraniem nauki ma charakter uznaniowy . Nie może to oznaczać jednak, że rozstrzygnięcie w sprawie wniosku może charakteryzować się dowolnością. Organ rozstrzygający sprawę w zakresie postępowania i orzekania związany jest obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, tj. przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "Kpa". Organ ma zatem obowiązek przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 Kpa, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć oraz ocenić materiał dowodowy ( art. 77§ 1 Kpa, art. 80 Kpa), by następnie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 powołanej wyżej ustawy. Przechodząc na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd stwierdzić należało, że zarówno organ I instancji ( Dowódca Jednostki Wojskowej [...] )jak i organ odwoławczy ( Dowódca Jednostki Wojskowej [...] ) wydał decyzję o odmowie przyznania T. K. pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kluczowym zagadnieniem, który miał obowiązek rozstrzygnąć organ w toku rozpatrywania wniosku o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki, po stwierdzeniu spełnienia przesłanek określonych w art. 52 ust. 1, ust, i ust. 3 ustawy, jest ustalenie, czy poziom i kierunek nauki podjętej przez T. K. są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Poza sporem pozostaje okoliczność że ustawodawca nie określił ani w przepisach ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ani w przepisach wykonawczych, jakie kierunki należy uznać za zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi dla poszczególnych stanowisk służbowych. W tej sytuacji, ocena w zakresie spełnienia wymienionej przesłanki winna być dokonana przez organ ze szczególną starannością i wnikliwością, a następnie uzasadniona w decyzji w sposób pozwalający na ocenę prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007 r. - sygn. akt II SA/Wa 143/06 - Lex nr 303155). Zauważyć należy, że poczynione przez dowódcę jednostki wojskowej ustalenia w wyżej wymienionym zakresie są o tyle istotne, że od tych ustaleń uzależniona jest zgoda organu uprawnionego do wyznaczania żołnierza na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe na zawarcie umowy, o której mowa w art. 52 ust. 5 ustawy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zainicjowanej wnioskiem mjr. T.K. wskazuje, że organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie wykazały, że istnieje rozbieżność kierunku nauki podjętej przez skarżącego na studiach podyplomowych z zajmowanym lub planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Z akt administracyjnych sprawy przedłożonych Sądowi wynika natomiast, że zarówno Dowódca Jednostki Wojskowej [...] jak i Dowódca 1 Skrzydła Lotnictwa Taktycznego pozytywnie ocenili wniosek oficera ubiegającego się o pomoc finansową w związku z pobieraniem nauki. Brak jest natomiast w aktach administracyjnych jakiegokolwiek uzasadnienia rozbieżnej oceny wniosku dokonanej przez organ uprawniony do wyznaczenia żołnierza na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe. Zauważyć przy tym należy, że organ uprawniony do wyznaczenia żołnierza na wyższe stanowisko służbowe odmawiając wyrażenia zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 52 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie był związany wyżej wymienionymi opiniami. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że ten organ odmawiając oficerowi udzielenia pomocy w związku z pobieraniem nauki powinien do tych rozbieżności się odnieść, tym bardziej, że odmowa wyrażenia zgody jest niezaskarżalna, zaś dowódca jednostki wojskowej wydając decyzję o odmowie udzielenia pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki w istocie jest brakiem zgody związany. Podkreślenia również wymaga, że obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę w postępowaniu odwoławczym jest również odniesienie się do zarzutów zawartych przez T. K. w odwołaniu od decyzji. W sprawie będącej przedmiotem skargi kwestia ta została przez organ całkowicie pominięta. Obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie w formie decyzji, która winna spełniać kryteria określone w art. 107 § 3 Kpa. Przytoczenie w przeważającej części uzasadnienia decyzji przepisów prawa odnoszących się do kwestii pomocy finansowej dla żołnierza w związku z pobieraniem przez niego nauki, lakoniczne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśnienie jakimi przesłankami organ kierował się wydając takie, a nie inne orzeczenie, zwłaszcza, że zgromadzony materiał dowodowy jest z tym orzeczeniem sprzeczny skłaniają do oceny , że decyzja ta jest zarówno wadliwa z punktu widzenia art. 107 § 3 Kpa, jak i nie mieści się w kryteriach zastrzeżonych dla decyzji uznaniowych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zwraca również uwagę, że skoro do zakresu kompetencji sądu administracyjnego należy badanie legalności zaskarżonej decyzji, to Sąd winien dysponować kompletnymi aktami administracyjnymi sprawy przedłożonymi przez organ, którego decyzja podlega zaskarżeniu. Tymczasem przedłożone akta nie zawierają m.in. tych dokumentów, które zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 marca 2008 r. dowódca jednostki wojskowej miał obowiązek przedłożyć organowi uprawnionemu do wyrażania zgody na zawarcie umowy w sprawie udzielania pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki ( karty opisu stanowiska służbowego jakie żołnierz zajmuje, ostatniej opinii służbowej). Skoro wyżej wymienionych dokumentów nie zawierają akta administracyjne, to zasadnie można przyjąć, że organy I i II instancji orzekały w sprawie dysponując niepełnym materiałem dowodowym W tej sytuacji należało również uznać, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art.7Kpa, nakazującego organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz przepisów rozdziału 4 Kpa, regulujących postępowanie dowodowe, a w szczególności art. 76, 77 i 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.