II SA/Sz 714/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego L. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 414 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", nałożył na L. W. karę pieniężną w wysokości [...] złotych Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] r. w przedsiębiorstwie zarządzanym przez L. W. podjęto czynności kontrolne. Zakres kontroli obejmował okres od [...] r. W kontrolowanym okresie usługi w tym przedsiębiorstwie świadczyło dziesięciu kierowców na podstawie umów cywilnoprawnych. Przedsiębiorca w poszczególnych rodzajach przewozów używał ośmiu pojazdów do przewozu rzeczy o dopuszczalnej masie całkowitej większej niż 3,5 t. Przedsiębiorca dopełnił obowiązku przechowywania wykresówek oraz danych cyfrowych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego (tachografu cyfrowego) oraz wyraził zgodę na analizę pobranych dokumentów w siedzibie organu kontroli. Karę w łącznej kwocie w kwocie [...] zł wymierzono za następujące naruszenia: 1. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 3. skrócenie dziennego czasu odpoczynku, 4. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, 5. przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, 6. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, 7. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, 8. naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, 9. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, 10. nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony podniósł, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a. poprzez oparcie procedury kontrolnej na uregulowaniach nieobjętych dyspozycją art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż decyzja została wydana w oparciu o część materiału dowodowego, a także naruszono art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przerzucając na stronę obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy. Pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucił także naruszenie art. 92a ust. 3 u.t.d. poprzez zawyżenie nałożonej kary pieniężnej. Wskazał też na naruszenie art. 34, art. 47 i art. 48 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 60, str. 1), poprzez błędne wskazanie przez organ I instancji podstawy prawnej dla naruszenia lp. 6.2.1 oraz naruszenia lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., jako podstawy prawnej uregulowania nieobjętego dyspozycją art. 4 ust. 22 ustawy o transporcie drogowym (tj. rzeczonego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014). Zdaniem pełnomocnika strony organ nie był uprawniony do analizy okazanych do kontroli dokumentów w ww. zakresie. W odniesieniu do naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego oraz naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy pełnomocnik wskazał, iż zgodnie z punktem 3 preambuły rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, organ I instancji przy stwierdzaniu ww. naruszeń nie odniósł ich do dni zarejestrowanej działalności, o jakich mowa w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010. Poprzestał na przepisach prawa krajowego i za podstawę ustaleń przyjął jedynie dni kalendarzowe, czym także dopuścił się naruszenia zasady prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, w razie zaistnienia dysonansu pomiędzy tymi dwoma porządkami prawnymi. Pełnomocnik strony uznał, iż kara pieniężna w powyższym zakresie została błędnie nałożona. W odniesieniu do naruszenia nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu pełnomocnik podniósł, iż kierowca Ł. W. porzucił pracę, dlatego nie było możliwości skontaktowania się z nim i umówienia na przekazanie żądanych przez organ danych dotyczących jego czasu pracy. W toku postępowania strona przedstawiła na potwierdzenie tej okoliczności stosowne dokumenty, które organ winien był ocenić. W sytuacji, gdy strona okazała dane z tachografu cyfrowego, a nie okazała jedynie danych z karty kierowcy, naruszenie nie powinno zostać stwierdzone. Pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucił naruszenie art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez zawyżenie nałożonej kary pieniężnej. W okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli przedsiębiorca zatrudniał dziesięciu kierowców i tym samym kara pieniężna winna zostać ograniczona do [...] złotych, tymczasem wymierzono karę [...] złotych, przyjmując liczbę [...] kierowców. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. po analizie odwołania strony i akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że stosownie do art. 92a ust. 3 u.t.d., suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć: 1) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; 2) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; Zgodnie z art. 92a ust. 4 u.t.d., za kierowców, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. W myśl art. 92a ust. 5 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Stosownie do art. 92a ust. 6 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z art. 92 b ust. 1-2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. Zgodnie z art. 92 c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. W myśl art. 4 pkt 22 u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21), rozporządzenia (WE) nr 561/2006, oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1155). Konsekwencją powyższych przepisów jest: 1) lp. 5.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: 5.1.1 - o czas powyżej 15 minut do 1 godziny - karą pieniężną w wysokości 100 zł, 5.1.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 200 zł, 2) lp. 5.2 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 5.2.1 -o czas powyżej 15 minut do 30 minut - karą pieniężną w wysokości 150 zł, 5.2.2 - za każde następne rozpoczęte 30 minut - karą pieniężną w wysokości 200 zł, 3) lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku: 5.3.1 - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - karą pieniężną w wysokości 100 zł, 5.3.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 200 zł, 4) lp. 5.4 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku: 5.4.1 - o czas do jednej godziny - karą pieniężną w wysokości 50 zł, 5.4.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 100 zł, 5) lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni: 5.6.1 - o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin - karą pieniężną w wysokości 100 zł, 5.6.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 150 zł, 6) lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 5000 złotych sankcjonuje nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, 7) lp. 6. 3. 7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu karą pieniężną w wysokości 500 złotych za każdy dzień, 8) lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje naruszenie obowiązku wczytywania danych karty kierowcy karą pieniężną w wysokości 500 złotych za każdego kierowcę, 9) lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego karą pieniężną w wysokości 500 złotych za każdy pojazd, 10) lp. 8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym która sankcjonuje nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców karą pieniężną w wysokości 300 złotych. Odnosząc się do naruszenia lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ wyjaśnił, że stosownie do art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem tego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG)nr 3821/85: i) zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego; ii) zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa. b) Do celów niniejszego ustępu pojęcie "wczytywanie danych" jest rozumiane zgodnie z definicją określoną w załączniku IB, rozdział I lit. s) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. c) Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, dane z karty kierowcy podmiot pobiera: 1) co najmniej raz na 28 dni; 2) przed ustaniem stosunku pracy danego kierowcy; 3) przed upływem terminu rozwiązania umowy, na podstawie której świadczone były przewozy na rzecz podmiotu wykonującego przewozy drogowe; 4) w przypadku utraty ważności karty kierowcy; 5) w oznaczonym terminie - w przypadku żądania przez uprawnione organy administracji publicznej lub uprawnione podmioty. 2. Dane z karty kierowcy mogą być pobierane częściej niż co 28 dni, jeżeli ich pobieranie zgodnie z ust. 1 pkt 1 stwarzałoby ryzyko utraty danych związanych z prowadzeniem pojazdu wykonującego przewóz drogowy. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych, rozporządzenie ustanawia maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy do celów art. 10 ust.5 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Do celów niniejszego rozporządzenia "odpowiednie dane" oznaczają wszelkie dane zarejestrowane przez tachograf cyfrowy oprócz szczegółowych danych dotyczących prędkości. Maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Odpowiednie dane należy wczytywać w sposób zapobiegający ich utracie. Odnośnie naruszenia lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem tego rozporządzenia i wyposażone w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG)nr 3821/85: - zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego; ii) zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa. b) Do celów niniejszego ustępu pojęcie "wczytywanie danych" jest rozumiane zgodnie z definicją określoną w załączniku IB, rozdział I lit. s) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. c) Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane. W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera: 1) co najmniej raz na 90 dni; 2) natychmiast: przed trwałym bądź okresowym przekazaniem pojazdu innemu podmiotowi, w sytuacji wadliwego funkcjonowania bądź uszkodzenia tachografu cyfrowego, umożliwiających jednakże pobranie zarejestrowanych w nim danych, w przypadku wycofania pojazdu z tachografem cyfrowym z użytkowania; 3) w oznaczonym terminie - w przypadku żądania przez uprawnione organy administracji publicznej lub uprawnione podmioty. 2. Dane z tachografu cyfrowego mogą być pobierane częściej niż co 90 dni, jeśli ich pobieranie zgodnie z ust. 1 pkt 1 stwarzałoby ryzyko utraty danych związanych z prowadzeniem pojazdu wykonującego przewóz drogowy. Stosownie do art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych, rozporządzenie ustanawia maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy do celów art. 10 ust.5 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Do celów niniejszego rozporządzenia "odpowiednie dane" oznaczają wszelkie dane zarejestrowane przez tachograf cyfrowy oprócz szczegółowych danych dotyczących prędkości. Maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Odpowiednie dane należy wczytywać w sposób zapobiegający ich utracie. Organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygając sprawę, właściwy organ nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Natomiast stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów k.p.a., tzn. z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz z art. 107 § 3 zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 8, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rozstrzygając sprawę, organ nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zważył, iż organ I instancji przy wydaniu decyzji w zakresie naruszenia z lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy okresy, w których stwierdził uchybienie obowiązkowi wczytywania danych z karty kierowcy oraz danych z jednostek pojazdowych składały się wyłącznie z dni "zarejestrowanej działalności", o jakich mowa w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14 "okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku". Powyższa okoliczność ma znaczenie dla stwierdzenia bytu obu naruszeń, gdyż niektóre przypadki naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. i praktycznie wszystkie przypadki naruszenia lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazują na 1-dniowe uchybienie we wczytaniu danych. Powyższe zatem przy nałożonej przez organ I instancji karze pieniężnej w wysokości [...] złotych za naruszenie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz [...] złotych za naruszenie lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. może mieć wpływ na wysokość nałożonej na stronę kary pieniężnej. Odnosząc się do naruszenia z lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. (skracania dziennych okresów odpoczynku) wskazania wymaga okoliczność, iż organ I instancji uznał, iż zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w łącznej kwocie [...] złotych. Organ I instancji uznał bowiem, iż w sprawie doszło do naruszenia lp. 5.3.1. ośmiokrotnie oraz lp. 5.3.2 szesnastokrotnie. Analiza danych cyfrowych kierowcy R. O. wykazała, że kierowca ten skrócił dzienny czas odpoczynku o [...] godziny i [...] minuty względem normy 9-godzinnej w okresie jazdy dziennej rozpoczynającym się od godziny 21:38 dnia [...] r. Najdłuższy stwierdzony odpoczynek w 24 godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 6 godzin i 28 minut i miał miejsce od godziny 15:10 dnia [...] r. do godziny 21:38 dnia [...] r. Za powyższe naruszenie kara pieniężna winna wynieść [...] złotych. Dalsza analiza danych cyfrowych kierowcy R. O. wykazała, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 28 minut względem normy 9-godzinnej w okresie jazdy dziennej rozpoczynającym się od godziny 13:51 dnia [...] r. Najdłuższy stwierdzony odpoczynek w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 8 godzin i 32 minuty i miał miejsce od godziny 14:51 dnia [...] r. do godziny 23:23 dnia [...] r. Za powyższe naruszenie kara pieniężna winna wynieść 100 złotych. Analizy kolejnych danych cyfrowych kierowcy R. O. wykazała, iż ww. kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 22 minuty względem normy 9-godzinnej w okresie jazdy dziennej rozpoczynającym się od godziny 10:53 dnia [...] r. Najdłuższy stwierdzony odpoczynek w 24 godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 6 godzin i 38 minut i miał miejsce od godziny 23:41 dnia [...] r. do godziny 06:19 dnia [...] r. Za powyższe naruszenie kara pieniężna winna wynieść 500 złotych. Po dokonaniu analizy danych cyfrowych kierowcy Z. M. organ I instancji uznał, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 9 minut względem normy 11-godzinnej w okresie jazdy dziennej rozpoczynającym się od godziny 07:44 dnia [...] r. Najdłuższy stwierdzony odpoczynek w 24 godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 9 godzin i 51 minut i miał miejsce od godziny 19:12 dnia [...] r. do godziny 05:02 dnia [...] r. Za powyższe naruszenie kara pieniężna winna wynieść [...] złotych. Z kolei z analizy danych cyfrowych kierowcy M. W. wynika, że kierowca ten skrócił dzienny czas odpoczynku o 49 minut względem normy 12-godzinnej odpoczynku dzielonego w okresie jazdy dziennej rozpoczynającym się od godziny 23:30 dnia [...] r. Najdłuższy stwierdzony odpoczynek w 24 godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 3 godziny i 30 minut pierwszej (3-godzinnej) części odpoczynku oraz 8 godzin i 11 minut drugiej (9-godzinnej) części odpoczynku od godziny 15:19 dnia [...] r. do godziny 23:30 dnia [...] r. Za powyższe naruszenie kara pieniężna winna wynieść [...] złotych. Po dokonaniu analizy danych cyfrowych kierowcy G. W. organ I instancji stwierdził, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 35 minut względem normy 11-godzinnej w okresie jazdy dziennej rozpoczynającym się od godziny 07:55 dnia [...]r. Najdłuższy stwierdzony odpoczynek w 24 godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 10 godzin i 25 minut i miał miejsce od godziny 21:30 dnia [...] r. do godziny 07:55 dnia [...] r. Za powyższe naruszenie kara pieniężna winna wynieść 100 złotych. Przeprowadzona analiza danych cyfrowych kierowcy Ł. W. doprowadziła do ustalenia, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 30 minut względem normy 9-godzinnej w okresie jazdy dziennej rozpoczynającym się od godziny 20:33 dnia [...] r. Najdłuższy stwierdzony odpoczynek w 30 godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 8 godzin i 30 minut i miał miejsce od godziny 18:03 dnia [...] r. do godziny 02:30 dnia [...] r. Za powyższe naruszenie kara pieniężna winna wynieść [...] złotych. Analiza kolejnych danych cyfrowych kierowcy Ł. W. wykazała, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 51 minut względem normy 11-godzinnej w okresie jazdy dziennej rozpoczynającym się od godziny 10:31 dnia 26 czerwca 2015 r. Najdłuższy stwierdzony odpoczynek w 24 godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 9 godzin i 9 minut i miał miejsce od godziny 00:53 dnia [...] r. do godziny 10:01 dnia [...] r. Za powyższe naruszenie kara pieniężna winna wynieść [...] złotych. Po przeanalizowaniu stwierdzonych naruszeń organ II instancji ustalił, że suma kar pieniężnych za przypadki stwierdzonego naruszenia z lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. w odniesieniu do wymienionych w decyzji kierowców, przy ilości i rozmiarze naruszeń opisanych przez ten organ, winna wynieść łącznie [...] złotych. Z ustaleń GITD wynika, że organ I instancji w odniesieniu do osoby kierowcy Ł. W. ustalił, iż ww. kierowca w dniach [...] r. –[...] r. skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 3 godziny i 41 minut w odniesieniu do normy 45-godzinnej. Organ I instancji wskazał, iż wykorzystany przez kierowcę okres odpoczynku zawierał się w przedziale czasowym od godziny 13:28 dnia [...] r. do godziny 06:47 dnia [...] r. i wyniósł 41 godzin i 19 minut. Organ także wskazał, iż kontrolowany okres dotyczył przedziału czasowego od dnia [...] r. Brak jednak w opisie ww. naruszenia wskazania tygodniowego okresu rozliczeniowego, w którym do naruszenia doszło. Przy omawianiu natomiast naruszenia z lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d. (przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni) organ już właściwie wskazał, iż dwutygodniowy okres rozliczeniowy w którym nastąpiło naruszenie zawierał się w przedziale czasowym mającym miejsce od dnia [...] r. od godziny 00:00 do dnia [...] r. do godziny 23:59 i taki opis nie może budzić wątpliwości. Dodatkowo organ I instancji w swej decyzji błędnie wskazał datę protokołu kontroli jako [...] r., podczas gdy z analizy protokołu kontroli nr [...] wynika, iż został on sporządzony w dniu [...] r., co organ winien także właściwie odnotować w wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzji. W wytycznych dla organu I instancji GITD wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien ustalić ilość dni zarejestrowanej działalności i dokonać na tej podstawie właściwej oceny przypadków naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących, a także wyświetlić ww. niejasności. Ponieważ działania organu I instancji naruszały art. 7 i 77 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, organ odwoławczy uchylił wydaną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na tę decyzję L. W. wniósł o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. polegające na przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nie istnieją okoliczności konieczne do ustalenia przez ten organ. Organ odwoławczy naruszył też art. 12 k.p.a. gdyż mógł wydać decyzję reformacyjną kończącą postępowanie. W ocenie skarżącego organ I instancji nie jest w sprawie obiektywny i nie jest w stanie wydać decyzji na podstawie rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, dąży przede wszystkim do zaspokojenia interesu Skarbu Państwa poprzez maksymalizację kwoty kary. W ocenie skarżącego materiał sprawy pozwalał organowi odwoławczemu, po uchyleniu decyzji organu I instancji, na rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga L. W. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ustanowionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego regułami postępowania odwoławczego, celem tego postępowania nie jest wyłącznie kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji (odwołanie nie jest kasacją), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmian w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania będącego następstwem wniesienia odwołania. Z powyższym celem wiąże się nałożenie na organ II instancji obowiązku dążenia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zatem organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego powinien zmierzać do tego, by postępowanie odwoławcze zakończyło się którąś z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a., tj. bądź utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji (pkt 1), bądź uchyleniem decyzji organu I instancji i orzeczeniem o istocie sprawy albo uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania w sprawie (pkt 2), bądź umorzeniem postępowania odwoławczego (pkt 3). Żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało przez ustawodawcę obwarowane szczególnymi warunkami stosowania. Przyznane natomiast organowi odwoławczemu normą art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia kasacyjne mają charakter dopełniający i uzależniony od spełnienia określonych warunków. Dopełniający charakter uprawnień kasacyjnych wzmocniła nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), mocą której od 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. Do tej daty decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. gdy w postępowaniu odwoławczym nie można było sanować braków postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że decyzję kasacyjną można wydać, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis konstytuuje zatem dwie przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą jest wydanie decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Celem nowelizacji było wyeliminowanie asekuracyjnej postawy organu II instancji, który w obawie przed odpowiedzialnością za wydanie decyzji merytorycznej, zbyt szeroko interpretował możliwość wydania decyzji kasacyjnej. Naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji obejmuje sytuacje następujące: gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu pozwalającym uznać sprawę za niewyjaśnioną w całości np. nie przeprowadził obligatoryjnej rozprawy, nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim stronom, a także, gdy organ I instancji nie wyjaśnił większości przesłanek niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. gdy braki postępowania są tak poważne, że nie można ich uzupełnić w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Przypomniane wyżej zasady rządzące administracyjnym postępowaniem odwoławczym w praktyce oznaczają, że organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien ocenić pod kątem kompletności materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, w szczególności odpowiedzieć, czy w oparciu o ten materiał można ustalić stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie staniu faktycznego. Jeżeli dostrzeże luki postępowania I instancji, powinien w zakresie tych luk przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji (wykorzystując normę art. 136 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że postępowanie odwoławcze prowadzone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego konsekwencją jest wydanie decyzji kasacyjnej było prowadzone w sposób, który uchybia zasadom prowadzenia postępowania odwoławczego. Z zaskarżonej decyzji (części zawierającej rozważania GITD) nie wynika, w jakim w istocie zakresie organ prowadził postępowanie wyjaśniające, albowiem znaczna jej część zawiera treść przepisów prawa, na których organ oparł swoją decyzję. Zabrakło natomiast w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, czy materiał dowodowy jest kompletny, czy umożliwia ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., by następnie w swojej decyzji zaprezentować jak nie powinna wyglądać decyzja organu odwoławczego. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że GITD nie określił, czy w zakresie, w jakim nakazał dokonać organowi I instancji ustaleń co do naruszeń określonych w lp. 6.3.11 oraz 6.3.12 nie ma możliwości uzupełnienia dowodów przez ten organ lub zlecenia przeprowadzenia dowodów uzupełniających na podstawie art. 136 k.p.a. Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia zasad wczytywania danych z jednostki pojazdowej oraz z karty kierowcy GITD stwierdził - wbrew powyższym ustaleniom - że organ I instancji zawyżył karę za naruszenie zasad określonych w lp.6.3.11 oraz 6.3.12, albowiem wszystkie przypadki naruszenia wskazują na jednodniowe uchybienie we wczytaniu danych. Organ odwoławczy nie określił przy tym w oparciu o jakie dowody takie ustalenia były możliwe, skoro ich przeprowadzenie zlecił organowi I instancji. Nie wskazał również, brak których dowodów uniemożliwił wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii. GITD odniósł się w swojej decyzji do tej części kary, która dotyczy skrócenia dziennych okresów odpoczynku (lp.5.3) i po dokonaniu analizy danych cyfrowych zatrudnionych przez skarżącego kierowców stwierdził, że łączna kara za stwierdzone w tym zakresie naruszenia powinna wynieść [...] zł. Takie ustalenia organu wskazują, że w tym zakresie organ odwoławczy był gotowy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zmieniają istoty administracyjnego postępowania odwoławczego. Organ, na co już wyżej Sąd zwrócił uwagę, ma obowiązek dążyć do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, wywód organu odwoławczego uzasadniający wydanie decyzji kasacyjnej jest niezrozumiały. Z jednej strony organ merytorycznie wypowiada się w konkretnie wskazanych kwestiach, z drugiej zaś w tym samym zakresie każe czynić ustalenia organowi I instancji. W rozważaniach organu odwoławczego zabrakło natomiast odniesienia się do zarzutów odwołania, chociażby w kwestii dotyczącej wysokości kary w powiązaniu z liczbą zatrudnianych przez skarżącego kierowców czy możliwości wczytania danych z karty kierowcy, który porzucił pracę. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja kasacyjna naruszyła art. 138 § 2 k.p.a. GITD wbrew brzmieniu przepisu nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji decyzję kasacyjną należało uchylić (art.145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania organ przede wszystkim rozważy, czy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. GITD, mając na względzie rozważania Sądu w niniejszej sprawie, weźmie również pod uwagę konieczność takiego redagowania uzasadnienia decyzji administracyjnej by jej treść była nie tylko zgodna z art. 107 § 3 k.p.a., ale również zrozumiała dla stron postępowania, i z której jednoznacznie będzie wynikać, z jakiego powodu organ wydał konkretne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.