II SA/Sz 716/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie: art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (Dz. U z 2008r. Nr 199, poz.1227 z późń. zm.),po rozpoznaniu wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuszczenia do udziału, w charakterze strony, w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie z odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pod nazwą "[...] ", rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] ., znak: [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w postanowieniu z dnia[...] r., znak: [...] odmawiającym dopuszczenia niniejszego S. do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wobec braku skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego - Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia [...] ., Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. [...] ", zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr [...] obręb G. i nr [...] obręb Ś. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza z dnia [...] ., wskazując na brak legitymacji procesowej Skarżących do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Kolegium podkreśliło, że wobec zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której walor ostateczności nadała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym, które nie zostało skutecznie wszczęte, nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto organ podał, że wnioskiem z dnia [...] r., złożonym z dochowaniem przepisanego terminu, S. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej dopuszczenia do udziału w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...] " przez Burmistrza W uzasadnieniu wniosku S. powołało się na swoje cele statutowe, którymi są ochrona środowiska, popularyzowanie wiedzy z zakresu ochrony środowiska, informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, propagowaniu proekologicznych zachowań, inspirowanie i wspieranie aktywności społecznej w dziedzinie ochrony środowiska, wskazując, na brak podstaw do odmowy dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu. Konsekwencją powyższego, jak wskazała Strona skarżąca, jest pozbawienie S. prawa skorzystania ze środków zaskarżenia - odwołań i skarg od decyzji wymagających udziału społeczeństwa. S. zarzuciło nadto organowi naruszenie przepisu art. 35 Kpa, poprzez nierozpatrzenie wniosku niezwłocznie, bez podania przyczyn zwłoki i wskazania nowego terminu rozpatrzenia sprawy, uznając takie zachowanie organu za świadome, stronnicze i niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając sprawę, podniosło, że stosownie do przepisu art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - "Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Stosownie do art. 44 ust. 2 organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust.3). Kolegium podniosło, że wniosek S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu za podstawę swą wskazywał przepis art.44 ust. 1 ustawy o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co obligowało organ do jego rozpoznania w trybie powołanego przepisu. Zdaniem organu, wykładnia literalna powołanego przepisu prowadzi do oczywistego wniosku, iż dopuszczenie do udziału w postępowaniu może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy postępowanie pozostaje w toku. W rozpatrywanym stanie faktycznym postępowanie odwoławcze nie zostało skutecznie wszczęte, wobec braku legitymacji Skarżących do wniesienia odwołania, a zatem nie został spełniony warunek, o jakim mowa w przepisie art. 44 ust. 1 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że Kolegium orzekające w pierwszej instancji nie odmówiło S. udziału w postępowaniu na prawach strony, z uwagi na cele statutowe, ale wobec zakończenia postępowania, w którym udział swój zgłosiło S. Podkreślono, iż w obliczu powołanej podstawy wniosku, konieczna była uprzednia ocena skuteczności wniesienia odwołania, gdyż od jej wyników uzależniony pozostawał byt postępowania odwoławczego. Skoro, zatem S. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, to tym samym narzuciło organowi kolejność przeprowadzonych w sprawie czynności i wydania orzeczeń. W ocenie organu, powołany na wstępie przepis art. 44 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, przyznaje organizacji ekologicznej możliwość uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, w różnych jego etapach, jak też poprzez różne środki wstąpienia do postępowania. Zdaniem Kolegium istotne w niniejszej sprawie było to, że S. nie złożyło odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, czego nie mogło uczynić wobec faktu, iż w terminie właściwym do złożenia odwołania S. nie istniało, a jedynie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które na co wskazano wyżej, zakończono na etapie organu pierwszej instancji. Analizując z kolei ewentualność potraktowania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu za odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...]r., Kolegium nie uznało zasadności takiego rozwiązania, wobec faktu, iż decyzja Burmistrza ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "[...] ", zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr [...] obręb G. i nr [...] obręb Ś. gmina wydana została i doręczona stronom postępowania w czasie, kiedy S. formalnie nie istniało, a nadto w odniesieniu, do której termin wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] Zakwestionowana decyzja Burmistrza została doręczona stronom postępowania w dniu[...] ., a zatem zgodnie z art. 57 §1 Kpa początkiem biegu 14-dniowego terminu do złożenia odwołania był dzień następny, tj. [...] zaś jego koniec przypadł na dzień 12 stycznia 2012r. (wtorek). Ustosunkowując się do zarzutów wniosku Kolegium zwróciło uwagę, że nie został naruszony termin załatwienia wniosku, o jakim mowa w art. 35 Kpa, a jego analiza w świetle dokumentów sprawy, jak też podstaw prawnych uzasadniała okres czasu poświęcony na rozpatrzenie wniosku. Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Skarżące S. wskazało, że nie zgadza się z fragmentem uzasadnienia postanowienia: w którym podano, że: "postępowanie zakończono na etapie organu I instancji" jednocześnie zwracając uwagę, że Decyzja Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pod nazwą "[...] nadal jest nieprawomocna, gdyż strony skorzystały z przysługującego im prawa do składania skargi do Sądu. Strona skarżąca wskazała, że jeżeli w uzasadnieniach postanowień Kolegium zawarto stwierdzenie: "wskutek zakończenia postępowania" to należy to rozumieć, że w momencie wpłynięcia do Kolegium wniosku pozostawało ono w toku. Tym samym stwierdzenie: "postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte" jest nieprawdziwe, bowiem w ocenie skarżącej rozpatrywanie odwołań jest postępowaniem, nieznany jest tylko efekt końcowy, czyli postanowienie organu rozpatrującego. Zdaniem strony skarżącej nierozpatrzenie wniosku po jego wpłynięciu, lecz dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie, do której został złożony było działaniem świadomym, stronniczym i niedopuszczalnym. Niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa obligowało Kolegium do zawiadomienia S., podając przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 Kpa. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 35 § 1 i 2 Kpa sprawa ta winna być załatwiona bez zbędnej zwłoki na podstawie przedstawionych przez S. dowodów zamieszczonych w uzasadnieniu oraz załącznikach. Działalność S. nie opiera się wyłącznie na ochronie terenów w miejscowościach [...] lecz zgodnie ze statutowymi celami również na ochronie środowiska, popularyzowaniu wiedzy z zakresu ochrony środowiska, informowaniu społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, propagowaniu proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii, inspirowaniu i wspieraniu aktywności obywatelskiej. Dlatego na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Kolegium nie miało prawa odmówić dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu, a tym bardziej przepis ten nie może być podstawą prawną do orzeczenia odmowy dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu, a tak właśnie wymieniony organ uczynił. Tym sposobem poprzez przewlekłe załatwianie naszego wniosku uniemożliwiono S. włączenie się w tok postępowania administracyjnego na jego obecnym etapie czym w istotny sposób naruszono zasady praworządności, o czym stanowi art. 227 Kpa. Kolejną ważną dla S. konsekwencją pierwotnie wydanego postanowienia jest pozbawienie go praw wynikających z art. 44 ust. 2 i 3 powołanej ustawy tj. wnoszenia odwołań i skarg od decyzji wydanych w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Reasumując strona skarżąca podniosła, że przedstawione w uzasadnieniu faktyczne przesłanki nieuwzględnienia wniosku, nie są poparte żadną podstawą prawną i świadczą o nierówności wobec prawa poszczególnych podmiotów biorących udział w danym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego je postanowienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą "P.p.s.a." – sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem S. z dnia [...] r., które wpłynęło do organu w dniu [....] r., złożonym w trybie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Kolegium odmawiając dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu uzasadniło swoje stanowisko faktem zakończenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, które zostały ustalone decyzją z dnia [...] r., podnosząc przy tym, że decyzją z dnia [...] r. Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do H. G., S. , M., . i G., M., M. oraz S. Zdaniem organu okoliczność zakończenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań stanowi podstawę nieuwzględnienia wniosku. Jednak decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze wydana została w dniu [...] r., z kolei postanowienie odmawiające dopuszczenia S. do udziału w sprawie zostało wydane dzień później, czyli w dniu [...] r. Powyższe działanie organu wskazuje, że Kolegium wydając po raz pierwszy postanowienie w niniejszej sprawie czekało do czasu rozstrzygnięcia organu (w tym samym składzie) w kwestii umorzenia postępowania odwoławczego i w tym zakresie Sąd podziela argumentację skargi. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu takie działanie organu należy uznać za wadliwe, bowiem oceniając stan sprawy organ winien wziąć pod uwagę, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, zatem w tej sytuacji powinien dokonać oceny dopuszczenia S. na dzień jego złożenia, które faktycznie nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Zatem, gdy wpłynął wniosek S. postępowanie było w toku. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a. Następnie organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W myśl art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tymczasem postępowanie Kolegium w niniejszej sprawie naruszyło zasadę wynikającą z powołanego art. 7 K.p.a., a także wyrażoną w art. 8 k.p.a. dotyczącą zaufania do organów państwa, a także art. 77, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniający uchylenie zaskarżonych postanowień. Ponownie rozstrzygając sprawę Kolegium powinno wziąć pod uwagę powyższe rozważania oraz ocenić dopuszczalność wniosku S. uwzględniając dzień jego złożenia. Mając na uwadze powyższe Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności orzekł w myśl art. 152 P.p.s.a., a w przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. ustawy.