II SA/Sz 716/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego P. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 lipca 2017 r., do Urzędu Miejskiego w W., wpłynął wniosek R. B., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i niezbędnej infrastruktury technicznej, związanej z budynkiem, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewid. Z. ., gmina W.. Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz W., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – j.t. ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki stanowią załącznik do decyzji. Przy czym granice obszaru analizowanego ustalono w promieniu 125,0 m (przy szerokości frontu działki wynoszącej 20 m), biorąc pod uwagę zarówno usytuowanie działki nr [...] w tzw. drugiej linii zabudowy oraz fakt, iż szerokość całej działki od strony działki drogowej nr [...] wynosi 122,0 m. Ponadto organ ustalił, że przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, zaś wymagania dotyczące nowej zabudowy określono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie". W końcowej części uzasadnienia Burmistrz stwierdził, że warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, a decyzję wydano po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. J. (właściciel sąsiedniej nieruchomości – działki nr [...]), zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie odwołującego się, organ I instancji nie przeprowadził wymaganej analizy urbanistycznej, której wyniki wraz z załącznikiem mapowym powinny stanowić załączniki do decyzji, a w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki zabudowanej w sposób pozwalający ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Nadto podkreślił, że w sprawie wyznaczono zbyt duży obszar analizowany, stanowiący w istocie 6-krotność szerokości frontu działki inwestycyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja Burmistrz W. zgodna jest z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne, a sama decyzja nr [...] posiada dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej oraz graficzny. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:1000 i została uwierzytelniona za zgodność z oryginałem. W załączniku tekstowym do decyzji wskazano, że analizę urbanistyczną sporządzono w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości 122,00 m wokół granic terenu inwestycji, zaś od strony działki drogowej nr [...] front działki mierzy 20,0 m. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki co oznacza, że obszar ten można wyznaczyć w większej odległości, zwłaszcza w przypadku znacznego rozproszenia zabudowy. Z tego powodu zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, aby obszar analizowany wyznaczony został w sposób niezgodny z prawem. Kolegium uznało za spełniony wymóg kontynuacji funkcji zaznaczając, że w obszarze analizowanym istnieje jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym - działka nr [...], co jest wystarczające do określenia wymagań dla nowej zabudowy zwłaszcza w sytuacji, gdy w sąsiedztwie terenu inwestycji wyznaczane są działki pod przyszłą zabudowę mieszkalną jednorodzinną (działki nr [...] do [...]). Nadto wskazało, że działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - działka nr [...]. Organ podkreślił, że wyznaczenie w decyzji Burmistrza nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległości 20,0 m od granicy z działką nr [...], w odległości 50,0 m od granicy z działką nr [...] i w odległości 20,0 m od granicy z działką nr [...], odpowiada § 4 ust. 4 rozporządzenia. Takie rozwiązanie uzasadnione zostało bowiem tym, że planowana zabudowa znajdować się ma w znacznym oddaleniu od drogi publicznej w tzw. drugiej linii zabudowy, a jednocześnie wyznaczone linie spełniają wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu zakładów górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi. Dalej Kolegium stwierdziło, że także ustalenie dopuszczalnego wskaźnika zabudowy na poziomie do 6 % powierzchni terenu działki jest zgodne z § 5 rozporządzenia, albowiem z wyników analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym istnieje jedna działka zabudowana w 6,2 %. Z kolei uznając za prawidłowe wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie do 14,0 m, organ II instancji, po powołaniu § 6 ust. 2 rozporządzenia podniósł, że co prawda występujący w obszarze analizowanym budynek mieszkalny na działce nr [...] posiada szerokość elewacji mierzącą 6,0 m, tym nie mniej w wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, iż w bezpośrednim sąsiedztwie granic obszaru analizowanego na działce nr [...] znajduje się budynek o szerokości elewacji wynoszącej 13,5 m. Natomiast w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczonej w niniejszej sprawie na poziomie do 3,5 m, organ wskazał, że taką też wysokość ma budynek na działce nr [...], a zatem parametr ten odpowiada § 7 rozporządzenia. Także określenie przez organ I instancji, iż dach ma być stromy dwu - lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci w przedziale od 35° do 45° prostopadłym kierunku kalenicy w stosunku do granicy z działką drogowa nr [...], zaś wysokość kalenicy ma wynieść do 9,0 m, według organu, nie narusza § 8 rozporządzenia, który zawiera regulacje mniej rygorystycznie niż w przypadku pozostałych parametrów. Poza tym organ zaakcentował, że z przedłożonych przez inwestora zapewnień i promes od dostawców mediów wynika, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W związku z powyższym Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Powyższą decyzję P. J., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zrzucił: a) naruszenie przepisów postępowania: - art. 15 k.p.a. na skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa nie została przez organ drugiej instancji raz jeszcze rozpoznana merytorycznie, - art. 10 § 1 k.p.a. na skutek tego, że w postępowaniu przed organem II instancji została naruszona zasada zapewnienia stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu, z uwagi na to, że decyzja została wydana dzień po tym, jak strona otrzymała zawiadomienie o przekazaniu sprawy organowi II instancji, - art. 80 k.p.a. na skutek naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów z uwagi na to, że w postępowaniu przed organem II instancji nie została przeprowadzona analiza materiału dowodowego w sprawie, na co wskazuje jednoznacznie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, w efekcie przyjęcia, że planowana zabudowa stanowi kontynuację w zakresie funkcji i cech zabudowy istniejącej, podczas gdy organ II instancji stanowiska w tym zakresie nie uzasadniał, a nadto na skutek tego, że ustalone warunki zabudowy godzą w zasadę ładu przestrzennego, gdyż nowa zabudowa będzie całkowicie odmienna od zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, c) naruszenie przepisów § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek jego niewłaściwego zastosowania i w konsekwencji nieprawidłowego uznania, że wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony prawidłowo, d) naruszenie przepisów § 6 ust. 2 rozporządzenia na skutek jego niewłaściwego zastosowania i w konsekwencji nieprawidłowego uznania, że szerokość elewacji frontowej została wyznaczona prawidłowo. Skarżący argumentując zasadność skargi wskazał, że organ II instancji ograniczył się do skontrolowania formalnej poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, co jest widoczne w kontekście badania przez organ II instancji spełnienia przez projektowaną zabudowę wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadnienie bowiem w tym zakresie sprowadza się do jednego zdania, które zasadniczo stwierdza, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Ponadto skarżący zaakcentował, że wyinterpretowane z uzasadnienia decyzji parametry obiektu istniejącego na działce [...], budzą wątpliwości co do słuszności rozstrzygnięcia, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że budynek ten ma elewację frontową o szerokości 6 metrów, podczas gdy planowana zabudowa ma mieć elewację frontową o szerokości do 14 m. Poza tym również wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy nastąpiło niezgodnie z przepisami rozporządzenia, gdyż organ korzystając z regulacji § 5 ust. 2 rozporządzenia, nie wyjaśnił jakimi przesłankami się kierował i jakie informacje zawarte w analizie skłoniły go do stanowiska o prawidłowości wyznaczenia tego parametru zabudowy. Według strony, określenie wskaźnika zabudowy na poziomie 6% w odniesieniu do działki, która jest znacznie większa niż działka [...] spowoduje, że de facto powstanie obiekt powierzchniowo i kubaturowo zupełnie nieprzystający do parametrów zabudowy istniejącej, a takie ustalenie parametrów zabudowy z całą pewnością stanowi naruszenie zasady ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 8 października 2018 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie przez sąd dowodu z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r. wraz z uzasadnieniem, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 377/18 na okoliczność zasadności uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] r. z uwagi na analogiczność obu stanów faktycznych. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego zawarty w piśmie z dnia 8 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana przez sąd według kryterium zgodności z prawem, wykazała naruszenie prawa w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest decyzja, którą ustalono warunki zabudowy na rzecz R. B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą technicznej, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewid. Z. , gmina W.. Podstawę ustaleń dotyczących dopuszczalności opisanej wyżej inwestycji oraz jej parametrów stanowiła przeprowadzona przez organ, stosownie do § 3 rozporządzenia, analiza architektoniczno-urbanistyczna. Organ kierując się wytycznymi, zawartymi w przepisach rozporządzenia wyznaczył obszar analizowany i dokonał analizy istniejącego sposobu zagospodarowania, w celu ustalenia, czy realizacja inwestycji jest możliwa z zachowaniem wynikającej z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa", a ponadto ustalił dla niej podstawowe parametry dotyczące m.in. wysokości, szerokości elewacji frontowej, intensywności zabudowy, czy geometrii dachu. Ustalenia powyższe zostały zakwestionowane przez skarżącego, który wywodził, że w obszarze analizowanym znajduje się tylko jedna działka zabudowana, ale zważywszy na jej wielkość, ustalenie intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji na takim samym poziomie doprowadzi do powstania obiektu znacznie większego, a w konsekwencji do zaburzenia ładu przestrzennego. Strona skarżąca krytycznie oceniła również ustalenie niektórych parametrów na podstawie cech zabudowań znajdujących się poza obszarem analizowanym. Stanowisko skarżącego zasługiwało na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne, gdy spełnione są łącznie wymienione w treści tego przepisu warunki. Jednym z nich jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). Ustaleniu temu służyć ma wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, co też zostało przez organ uczynione. Jednocześnie organ wyjaśnił z jakich względów wyznaczył obszar analizowany w odległości większej aniżeli określona w § 3 ust. 2 rozporządzenia i w ocenie sądu, wyjaśnienia te zasługują na uwzględnienie zważywszy na nietypowy kształt działki inwestycyjnej i okoliczność, iż jej front ma stosunkowo niewielką szerokość w porównaniu z tą częścią, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia określono minimalną odległość, w jakiej powinny zawierać się granice obszaru analizowanego, co oznacza, że dopuszczalne jest wyznaczenie ich w odległości większej aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy, w szczególności, gdy istnieje potrzeba włączenia do tego obszaru istniejącej w bliskim sąsiedztwie zabudowy o podobnych parametrach, a rozszerzenie granic służyć ma takiemu określeniu parametrów nowej zabudowy, aby wpisywało się ono w otoczenie, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym ujawniono jedną działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, oznaczoną nr [...]. Organ nie poczynił jednak żadnych ustaleń, z których wynikałoby, czy działka ta jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna. Z załącznika graficznego do decyzji wynika, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi powiatowej, natomiast działka nr [...] ma dostęp do działki drogowej oznaczonej nr [...], której statusu nie określono, a zatem brak jest możliwości ustalenia, czy jest to droga publiczna, czy droga wewnętrzna. Okoliczność ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, bowiem od tego zależy, czy działka ta będzie mogła być brana pod uwagę przy ustalaniu parametrów zabudowy jako działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (patrz też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 377/18, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego, lektura załączonej do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzi do wniosku, że ustalając poszczególne parametry zabudowy organ wziął pod uwagę zabudowania znajdujące się poza obszarem analizowanym. Dotyczy to ustalenia szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Stanowi to naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3, § 6 i § 8 rozporządzenia, brak jest bowiem, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia, podstaw do tego, aby poszczególne parametry nowej zabudowy były ustalane na podstawie cech zabudowy znajdującej się poza obszarem analizowanym. Wypaczałoby to, zdaniem sądu, sens przepisów, które określają sposób ustalania granicznych wartości jakim powinny odpowiadać poszczególne parametry nowej zabudowy, przede wszystkim w odniesieniu do zastanego stanu zabudowy w obszarze analizowanym. Ustalenie granic tego obszaru, a następnie poszukiwanie parametrów zabudowy poza nim stawia pod znakiem zapytania sens takich działań, w kontekście zachowania istniejącego na określonym obszarze ładu przestrzennego i zakładanej przez ustawodawcę powinności organu w zakresie takiego kształtowania przestrzeni, aby tworzyła ona spójną i harmonijną całość. Co prawda prawodawca, przewidując w kolejnych paragrafach rozporządzenia sposób ustalania poszczególnych parametrów zabudowy, dopuścił pewne odstępstwa od obowiązku odniesienia się do zabudowy istniejącej, jeżeli konieczność taka wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, nie stanowi to jednak przyzwolenia na ustalanie warunków zabudowy w taki sposób jak uczynił to organ w niniejszej sprawie. Ustalenie wskaźników zabudowy na innych, aniżeli wynikające z kolejnych paragrafów rozporządzenia poziomach, wynikać musi z analizy cech zabudowy w obszarze analizowanym, a nie poza nim. Uchybienia, o których mowa są skutkiem wadliwie przeprowadzonego postępowania i niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy okoliczności, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W.. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 przywołanej ustawy.