II SA/Sz 717/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r., [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 lit. j), art. 4, art. 11, art. 67, art. 68 ust. 1 lit. b), i) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z 30.04.2004) oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 284 z 30.10.2009), Decyzji Nr F1 z dnia 12.06.2009 r. dotyczącej wykładni art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnoszącego się do zasad pierwszeństwa w przypadku zbiegu prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. UE C z dnia 24.04.2010 r.), art. 1 ust. 2, p. 1, art. 2, p.1-5, p. 19 -21, art. 5, art. 7 ust. 1, ust. 3, art. 11, art. 16 ust. 4, art. 18 ust. 1 i 2, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), po rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji z dnia [...] r., ROPS II. nr [...] wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa [...] przez Inspektora w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej w sprawie świadczenia wychowawczego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wnioskiem z dnia [...] r. A.S. wystąpiła w bieżącym okresie świadczeniowym o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna, L. S., ur. [...] r. Marszałek Województwa orzekł o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na L. S., jako pierwsze dziecko w rodzinie w rozumieniu ustawy, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, czyli kwoty [...] zł. W odwołaniu od ww. decyzji A. S. podnosiła, że jej zasadnicza pensja wynosi [...] zł, a uzyskana w miesiącu [...] r. kwota [...] zł wynika z jednorazowego podjęcia godziny z powodu choroby zmienniczki. Ponadto argumentowała, że od [...] r. jest na urlopie macierzyńskim i pobiera 80 % pensji zasadniczej, obniżyły się także dochody męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpatrując wniesione odwołanie, wskazało, że mąż wnioskodawczym, Ł. S., wykonuje pracę na własny rachunek w [...] od [...] r., zaś wnioskodawczyni utraciła dochód osiągany w [...] r. w związku z utratą zatrudnienia. Jednak od [...] r. wnioskodawczyni podjęła nowe zatrudnienie. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie pracodawcy (k-12 akt), z którego wynika, że wnioskodawczyni w [...] r. uzyskała dochód w kwocie "netto" wynoszącej [...] zł. Na dochód ten złożyło się wynagrodzenie zasadnicze oraz doraźne zastępstwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że sposób ustalania dochodu uzyskanego został wyraźnie określony w przepisach art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy, dlatego nie ma żadnych podstaw prawnych, by dochód uzyskany pomniejszyć o jego część nie stanowiącą stałego wynagrodzenia. Rzadko się zdarza, by dochody z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej były stałe, lecz ustawodawca w tym zakresie nie przyjął innych postanowień, poza wyżej podanymi. Ponadto przez dochód należy rozumieć nie raz określoną, np. w umowie o pracę, stałą kwotę dochodu, lecz określone i stale jego źródło w okresie, na jaki jest ustalane świadczenie. Uzyskanie prawa do zasiłku macierzyńskiego w trakcie trwania stosunku pracy również nie powoduje dochodu utraconego w rozumieniu w odniesieniu do dochodu męża wnioskodawczyni uzyskanego za granicą, pomniejszonego o zapłacone za granicą Rzeczypospolitej Polskiej: podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne (art. 3, p. 1c ustawy o świadczeniach rodzinnych) - zmniejszenie się dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 3, p. 19 ustawy. Tylko wyrejestrowanie prowadzonej działalności gospodarczej stanowi jej utratę w rozumieniu ustawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów katalog przypadków utraty i uzyskania dochodu jest katalogiem zamkniętym i żadne inne okoliczności poza w nim wymienionymi nie może stanowić uzyskania czy utraty dochody. Kolegium podkreśliło, że utrata dochodu jest utratą jego źródła w całości lub w części, ale nie utratą któregoś ze składników tego źródła dochodu, czy jego wysokości. Przy ustalaniu prawa do świadczenia został przyjęty dochód męża wnioskodawczyni z roku bazowego[...] , który po przeliczeniu na złotówki wyniósł [...] zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...] zł oraz dochód wnioskodawczyni z pierwszego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany (art. 7 ust. 3 ustawy), czyli z [...] r. w kwocie [...] zł, co łącznie stanowi dochód miesięczny w wysokości [...] zł, a na jedną osobę w rodzinie [...] zł. Jedynie informacyjnie Kolegium stwierdziło, że nawet w przypadku przyjęcia dochodu uzyskanego wnioskodawczyni w kwocie [...] zł i dochodu jej męża w kwocie [...] zł - miesięczny dochód przekroczyłby kwotę [...] zł o [...] groszy. Przekroczenie kwoty kryterium dochodowego wyklucza możliwość przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie w rozumieniu ustawy. Wyżej opisaną decyzję ostateczną A. S. w całości zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 K.p.a., art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uniemożliwienie jej nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na syna, L. S. w okresie od dnia [...] r. Na podstawie powyższych zarzutów wniosła o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna L. S., urodzonego dnia [...] r. w S., 2. zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od [...] r. do [...] r. w kwocie po [...] zł za każdy miesiąc i przekazanie tego świadczenia na konto bankowe A. S. , prowadzone w Banku:[...] ., nr rachunku bankowego: [...] 3. zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty, 4. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca podniosła, że gdyby ustalając dochód męża organy dokonały przeliczenia[...] na złotówki (PLN) przy uwzględnieniu średniorocznego kursu [...] r., a nie na koniec roku[...] , to suma uzyskanego przez niego dochodu i jej pensji podstawowej nie dałaby dochodu przekraczającego [...] zł na osobę w rodzinie. Dodała również, że w chwili obecnej jest osobą bezrobotną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wobec treści zawartego w skardze wniosku, wyjaśnić trzeba na wstępie, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Między innymi z kontrolnej funkcji sądu administracyjnego wynika, że nie zastępuje on właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a zatem nie orzeka o prawach i obowiązkach stron, nie przyznaje praw (ani ich nie pozbawia). Nie jest zatem uprawniony do przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego nawet wówczas, gdy stwierdza, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są niezgodne z prawem i wymagają uchylenia. Zaskarżona została decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 - dalej w skrócie określanej: "ustawą"), przewidujący, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nic przekracza kwoty [...] zł, (jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, kryterium to zostało podniesione do kwoty [...] zł.). Ustawodawca uzależniając prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od spełnienia wskazanego wyżej kryterium dochodowego zawarł w ustawie definicje dochodu na osobę w rodzinie, dochodu uzyskanego, dochodu utraconego oraz odesłał w zakresie definicji "dochodu" do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Definicje te zostały zacytowane w uzasadnieniu prawnym decyzji organu II instancji. Organy obu instancji przyjęły, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [... ]ł i przekroczył wyżej wskazane kryterium dochodowe wynoszące [...] zł na osobę w rodzinie przewidziane ustawą w przypadku pierwszego dziecka (nie będącego dzieckiem niepełnosprawnym). Na kwotę osiągniętego dochodu rodziny złożyły się: 1) dochód męża skarżącej uzyskany w [...] r. w kwocie [..] zł - miesięcznie, z tytułu prowadzonej w L. działalności gospodarczej; 2) dochód skarżącej w kwocie [...] zł z tytułu wynagrodzenia za miesiąc październik przepracowany w [...] r. przez skarżącą w Przedszkolu Publicznym Nr [...] w S., w którym podjęła pracę od [...] r. W ocenie Sądu wyżej wskazane ustalenia budzą wątpliwości w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jeśli chodzi o pierwszy z wyżej wskazanych dochodów, to w sprawie niesporne jest to, że w roku bazowym (w rozumieniu art. 48 ustawy) - 2014 r. mąż skarżącej uzyskiwał dochód z działalności gospodarczej porodzonej poza granicami kraju, tj. w L., i działalność ta jest kontynuowana. Jednak przyznać rację należy skarżącej, że do ustalenia dochodu jej męża, przy przeliczaniu dochodu uzyskanego w [...] na PLN, przyjąć należało średnioroczny kurs waluty w stosunku do PLN, a nie jej kurs na koniec roku, tj. [...] r. Należy mieć tu na uwadze, że dochód uzyskiwany był przez cały rok i na bieżąco służył zaspokojeniu potrzeb rodziny. W ciągu roku zachodziły wahania kursu, dlatego przyjęcie kursu z jednego konkretnego dnia nie odzwierciedla rzeczywistej kwoty jaką można było uzyskać z zamiany waluty na PLN. Średnioroczny kurs [...] w stosunku do PLN w roku [...] wynosił[...] . Natomiast organy do ustalenia dochodu męża skarżącej przyjęły kurs [...] w stosunku do PLN z dnia [...] r., kiedy to kurs wynosił[...] . Spowodowało to zawyżenie dochodu męża skarżącej uzyskanego w roku [...] i w rezultacie zawyżenie miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny. Natomiast co do skarżącej, to niesporne jest, że dochód osiągany przez nią w roku [...] jest dochodem utraconym w rozumieniu ustawy, bowiem umowa o pracę skarżącej została zakończona w [...] r. Zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie budzi również wątpliwości, że skarżąca od [...] r. podjęła pracę. Jednak, w ocenie Sądu, przy ustalaniu dochodu skarżącej błędnie został zastosowany przepis art. 7 ust. 3 ustawy – natomiast pominięto art. 7 ust. 2 tej ustawy. Żaden z organów nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób jednoznaczny w oparciu o jaki przepis prawny dokonały uwzględnienia dochodu uzyskanego przez skarżącą z podjętej pracy, jednak przyjęty sposób uwzględnienia tego dochodu pozwala stwierdzić, że faktycznie doszło do zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Natomiast w myśl ust. 3 art. 7 ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Ponieważ wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego został złożony w [...] r. rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, jest rok [...] r. W tym też [...] r. skarżąca uzyskała dochód podejmując pracę z dniem [...] r. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy organ powinien więc był ustalić wysokość dochodu uzyskanego poprzez podzielenie dochodu z pojętej pracy, osiąganego przez skarżącą od [...]r. przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany – z tym jednak zastrzeżeniem, że uprzednio należało zbadać, czy w sprawie zachowana została zasada kontynuacji. Ustawodawca bowiem wymaga, aby dochód uzyskany był jednocześnie dochodem uzyskiwanym w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W okolicznościach sprawy kwestia ta jest o tyle istotna, że na rozprawie skarżąca podała, iż w chwili obecnej, ze względu na zakończenie urlopu macierzyńskiego, jest sobą bezrobotną. Brak wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności dowodzi, że materiał dowodowy nie został wszechstronnie zebrany i w konsekwencji sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zatem merytoryczne rozstrzygnięcie zapadło co najmniej przedwcześnie. Organ I instancji wydając, w oparciu o niepełny materiał dowodowy, rozstrzygnięcie merytoryczne naruszył art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. Zauważyć też należy, iż uzasadnienie decyzji nie odpowiada art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ przytoczone w nich przepisy nie są powiązane z odpowiednimi ustaleniami i de facto nie wyjaśniają stronie, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej oraz w jaki sposób ustalono, że dochód w rodzinie skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył kryterium [...] zł, co również nie czyni zadość wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ odwoławczy uchybień tych nie usunął, a utrzymując w mocy wadliwą decyzję powtórzył błędy organu I instancji oraz naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skoro bezbłędne ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, to oczywiste jest, że wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym jej rozpatrzeniu rzeczą organu będzie usunięcie braków materiału dowodowego i wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla merytorycznej oceny wniosku skarżącej dotyczącego przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko L. S. oraz wydanie rozstrzygnięcia odpowiedniego do tych ustaleń i ocen prawnych, nadto wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji toku rozumowania organu w sposób zrozumiały dla strony. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.