II SA/Sz 718/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania odprawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w S., z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...], Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w S. przyznał kpt. rez. M. J., zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej w dniu 15 stycznia 2019 r., odprawę w wysokości 100% uposażenia należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie [...]zł. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 17 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż M. J. pełnił czynną nieprzerwaną służbę wojskową od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2019 r., tj. łącznie przez okres 2 lat. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 94 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi przysługuje odprawa w wysokości 100% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że do okresu zawodowej służby wojskowej zaliczono stronie okres pełnienia nieprzerwanej czynnej służby wojskowej stosownie do zapisu art. 94 ust. 3 ww. ustawy. W dniu 28 stycznia 2019 r. M. J. wyraził na piśmie zgodę na uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w S. uchylił z dniem [...] za zgodą strony decyzję z dnia [...]. i przyznał M. J. odprawę w wysokości 100% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie [...]zł. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 28 stycznia 2019 r. Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. M. J. złożył odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] Decyzją z dnia [...] nr [...], Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w S. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości wskazując, że niedopuszczalne było wydanie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji, która nie była ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie odwołania strony, a służy jedynie wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji możliwe będzie dopiero w wyniku rozpatrzenia ewentualnego odwołania strony od decyzji z dnia [...]., która to decyzja odzyskała byt prawny w wyniku wydania niniejszej decyzji. Organ pouczył stronę, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] rozpocznie swój bieg od dnia doręczenia stronie niniejszej decyzji. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 25 marca 2019 r. W dniu 4 kwietnia 2019 r. M. J. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] podnosząc w nim, że przyznanie mu odprawy w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w wysokości 100% uposażenia zasadniczego w kwocie [...]zł nastąpiło z pominięciem i odmową przyznania mu dalszych 500% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby w kwocie [...]zł. Odwołujący się zaskarżonej decyzji zarzucił; 1. naruszenie prawa materialnego - przepisów art. 94 w szczególności ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 17a w szczególności ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 80 w szczególności ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego - przepisów art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie konstytucyjnie chronionej zasady równości wobec prawa, gdyż odmawiając odwołującemu prawa dotyczącego przyznania i wypłacenia należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby bez uznania do zaliczania okresów, od którego przysługuje to uprawnienie pełnienia służby w Straży Granicznej w charakterze funkcjonariusza Straży Granicznej jest niezasadne i nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 5. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji objętej odwołaniem oraz ustalenie, iż przysługuje mu odprawa w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2019 r., łącznie 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze należnym w ostatnim dniu pełnienia służby w łącznej kwocie [...]zł. Decyzją z dnia 22 maja 2019 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że odwołujący się, na podstawie kontraktu Nr [...] z dnia [...]., w okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] stycznia 2019 r., tj. przez okres 2 lat, pełnił zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej Nr [...] w S.. Wcześniej, w okresie od dnia [...] sierpnia 1996 r. do dnia [...] października 1997 r., odwołujący się odbył służbę kandydacką w Straży Granicznej, a następnie w okresie od dnia [...] czerwca 1998 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. pełnił służbę stałą w Morskim Oddziale Straży Granicznej w G.. Organ drugiej instancji przytoczył treść przepisów art. 94 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wskazał, że jak wynika z powyższych regulacji, żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje odprawa zależna od okresu pełnienia wyłącznie nieprzerwanej czynnej służby wojskowej. Brak jest natomiast regulacji prawnych pozwalających, tak jak chce tego odwołujący się, na wliczenie okresu pełnionej przez niego służby w Straży Granicznej do okresu pełnienia nieprzerwanej czynnej służby wojskowej, od którego zależy nabycie prawa do odprawy w określonej wysokości. W szczególności, wbrew twierdzeniom odwołującego się nie stwarza takiej możliwości art. 17a ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym okresy służby w formacjach, o których mowa w ust. 1 (czyli m.in. okresy służby w Straży Granicznej), zalicza się do okresów, od których są uzależnione uprawnienia wymienione w art. 62 ust. 4 i art. 80 ust. 1 pkt 3. Art. 17a ust. 4 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog jedynie dwóch przypadków, w których okres służby w Straży Granicznej brany jest pod uwagę przy obliczaniu okresów uwzględnianych na potrzeby przyznania wskazanych tam świadczeń, tj. prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego oraz prawa do dodatku za długoletnią służbę wojskową, jednakże nie została w tym przepisie (jak też w żadnym innym przepisie ustawy) wskazana odprawa z art. 94 ww. ustawy. Skoro zatem odwołujący się pełnił nieprzerwaną czynną służbę wojskową przez okres 2 lat, to zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przysługuje mu odprawa w wysokości 100% kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. M. J. złożył skargę na ww. decyzję organu drugiej instancji z dnia [...]. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, w zakresie w jakim organ II instancji przyjął zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy i podzielił ocenę dokonaną przez ten organ, w szczególności poprzez brak odniesienia się w zakresie pełnienia przez skarżącego przed podjęciem zawodowej służby wojskowej służby w Straży Granicznej i braku wypłaty skarżącemu w dniu zwolnienia ze Straży Granicznej i przeniesienia do zawodowej służby wojskowej odprawy emerytalnej; - art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegające na wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, w której nie odniesiono się do całokształtu argumentacji przedstawionej przez skarżącego, co uniemożliwiło ustalenie motywów i przesłanek, jakimi organ odwoławczy kierował się przy jej wydawaniu, a ograniczenie się wyłącznie do powielenia argumentacji prawnej organu I instancji; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, sprowadzające się do błędnej wykładni prawa materialnego oraz subsumcji ustalonego stanu faktycznego do odpowiedniej normy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej w zakresie objętym odwołaniem decyzji organu I instancji. - art. 94 w szczególności ust. 1 pkt 3 oraz ustępu 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji; - art. 17 a w szczególności ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji; - art. 80 w szczególności ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji; - art. 122 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przez jego pominięcie przy wydawaniu decyzji przez organ drugiej i pierwszej instancji, iż odprawa nie przysługuje funkcjonariuszowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń; - art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez naruszenie konstytucyjnie chronionej zasady równości wobec prawa, gdyż odmawiając skarżącemu prawa dotyczącego przyznania i wypłacenia należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby bez uznania do zaliczania okresu, od którego przysługuje to uprawnienie, pełnienia służby w Straży Granicznej w charakterze funkcjonariusza Straży Granicznej jest niezasadne i nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przywołując powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w S. z dnia [...] oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w S. i orzeczenie, iż skarżącemu przysługuje dalsza odprawa w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2019 r. w wysokości 500 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze należnym w ostatnim dniu pełnienia służby w łącznej kwocie [...]złotych, gdzie łączna odprawa winna wynosić 600 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze należnym w ostatnim dniu pełnienia służby w łącznej kwocie [...]złotych, a nie jak w określonych i w wydanych a zaskarżonych obydwu decyzjach kwotę [...]złotych co ma stanowić równowartość 100% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze należnym w ostatnim dniu pełnienia służby; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga okazała się zasadna, jednak nie z przyczyn w niej podnoszonych. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że organy w badanej sprawie procedowały wadliwie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na podstawie art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, nie jest możliwa zmiana decyzji, która nie zyskała waloru ostateczności. Trafnie zatem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., błędnie jednak pouczył skarżącego o tym, że termin zaskarżenia tej decyzji biegnie od doręczenia mu decyzji organu odwoławczego z dnia [...]., nr [...]. Tym samym organ niejako przywrócił skarżącemu termin do złożenia odwołania od decyzji, który już upłynął. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują takiej sytuacji. Stąd skarżący, kierując się błędnym pouczeniem, nie złożył wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, wniósł tylko odwołanie, które zostało rozpoznane przez organ II instancji. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tych okolicznościach sąd przyjął, że wadliwe pouczenie nie może powodować negatywnych konsekwencji dla skarżącego i dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w badanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem organy prawidłowo zinterpretowały przepisy, które stanowiły podstawę ustalenia wysokości odprawy w związku ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odprawa w wysokości: 1) po roku służby – 100% 2) po pięciu latach służby – 200% 3) po dziesięciu latach służby – 300% - kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Na podstawie ust. 2 tego przepisu wysokość odprawy, o której mowa w ust. 1 pkt 3, ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy rok zawodowej służby wojskowej pełnionej ponad dziesięć lat, nie więcej jednak niż do wysokości 600%. W ust. 3 ustawodawca wskazał, że do okresu zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w ust. 1 i 2, zalicza się okresy pełnienia nieprzerwanej czynnej służby wojskowej, z wyłączeniem okresów zawieszenia w czynnościach służbowych lub tymczasowego aresztowania, chyba że prawomocnym orzeczeniem postępowanie karne lub dyscyplinarne zostało umorzone, bądź żołnierz został uniewinniony na podstawie prawomocnego wyroku lub orzeczenia o uniewinnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym. Z przytoczonych regulacji wynika zatem wprost, które okresy przy ustalaniu prawa do odprawy są brane pod uwagę i nie ulega, zdaniem sądu, wątpliwości, że okresem tym jest wyłącznie okres zawodowej służby wojskowej. Nie wlicza się do niego służby w innych formacjach. Gdyby intencją ustawodawcy było takie uregulowanie kwestii mających wpływ na wysokość odprawy, jak chciałby tego skarżący, wówczas wynikałoby to wprost z treści przepisu, podobnie jak uczyniono to w art. 17a ust. 4 ustawy w odniesieniu do okresów, od których uzależnione są uprawnienia wymienione w art. 64 ust. 4 i 80 ust. 1 pkt 3. Przepis ten (art. 17a ust. 4) przewiduje zaliczenie okresu służby w innych formacjach do ustalenia wysokości dodatku za długoletnią służbę oraz długości urlopu wypoczynkowego, brak jest natomiast podobnej regulacji w odniesieniu do ustalenia wysokości odprawy. Nie ma racji skarżący wywodząc, że doszło do naruszenia art. 17a ust. 4 i art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem przepisy te ściśle określają, w jakich przypadkach służba w innych formacjach jest zaliczana do okresu, od którego uzależnione jest ustalenie konkretnych uprawnień. Skoro odprawa nie została w tych przepisach uwzględniona, to organ nie miał podstaw do tego, aby przy ustalaniu jej wysokości okresy te uwzględnić, zwłaszcza że jak wyżej wskazano znajduje tu zastosowanie regulacja, o której mowa w art. 94 ust. 3 ustawy, która w sposób ścisły określa, iż tym okresem, który jest brany pod uwagę przy ustalaniu prawa do odprawy, jest wyłącznie okres zawodowej służby wojskowej. Nie doszło również do naruszenia art. 122 ustawy o Straży Granicznej. Skoro skarżący w dniu zwolnienia nie był funkcjonariuszem tej służby, to regulacje zawarte w tej ustawie go nie dotyczą. W ocenie sądu nie naruszono zasady równości bowiem zasady służby wojskowej i służby w Straży Granicznej regulują różne ustawy pragmatyczne, w których kwestie związane z poszczególnymi uprawnieniami mogą być uregulowane w różny sposób. W ocenie sądu doszło natomiast do naruszenia przepisów postępowania, bowiem organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że w decyzji z dnia [...] wysokość odprawy określono na kwotę [...]zł, co stanowić miało 100% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. W decyzji z dnia [...] którą zmieniono decyzję z dnia [...] wysokość należnej odprawy została ustalona w wysokości [...] zł, również jako 100% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Uchylając decyzję z dnia [...] a następnie rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] i utrzymując ją w mocy, organ nie wyjaśnił różnicy w wysokości odprawy, ustalonej przez organ I instancji kolejnymi decyzjami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji nie wynika, w jaki sposób została obliczona wysokość odprawy. Tym samym brak jest możliwości skontrolowania zaskarżonej decyzji w tym aspekcie. Skoro w kolejnych decyzjach ustalono wysokość oprawy na różnym poziomie, istnieje uzasadniona wątpliwość, czy świadczenie to zostało obliczone prawidłowo. Oznacza to, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem nie ustalono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Naruszony też został art. 107 § 3 k.p.a., bowiem z uzasadnienia decyzji nie wynika, które składniki uposażenia skarżącego i w jakiej wysokości zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu odprawy. Rzeczą organu będzie zatem obliczenie w sposób prawidłowy wysokości przysługującej skarżącemu odprawy, a sposób jej obliczenia winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.