II SA/Sz 719/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2007r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia (...). znak (...), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 207 z 2003 r poz. 2016 z późniejszymi zmianami/ oraz art. 104 k.p.a. w związku' z niewykonaniem przez T. T. obowiązków wynikających z postanowienia INB z dnia (...) znak : (...), mąjących na celu doprowadzenie wybudowanych bez pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych do stanu zgodnego z prawem, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał T. T dokonanie rozbiórki schodów zewnętrznych o konstrukcji stalowej, wybudowanych przy ścianie szczytowej istniejącego budynku położonego na nieruchomości przy ul. (...) w m. (...). Jednocześnie zobowiązał inwestora do uporządkowania terenu budowy oraz powiadomienia organu o wykonaniu rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z otrzymanym zawiadomieniem, w dniu (...) pracownicy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili wizję lokalną na nieruchomości przy ul. (...) w (...). W jej trakcie stwierdzono fakt wybudowania przez T. T bez pozwolenie na budowę schodów o konstrukcji stalowej, usytuowanych przy ścianie szczytowej istniejącego budynku, będących przedmiotem sporu współwłaścicieli nieruchomości. Szczegółowy opis w/w schodów przedstawiono w sporządzonym protokóle oględzin oraz udokumentowano na fotografiach załączonych do akt sprawy. Na podstawie przedłożonych przez współwłaścicielkę domu A. K. dowodów w sprawie stwierdzono, że przedmiotowe schody wybudowano po 2000 r. Przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność T.T, D. K, A K, W K, T K , J K i M B. Ponieważ inwestor przed przystąpieniem do budowy schodów nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, organ postanowieniem z dnia (...). znak: (...) zobowiązał T T do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. N, oświadczenia o prawie dysponowania terenem na cele inwestycji oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego realizowanego obiektu. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów ustalono na dzień (...) Ponieważ zobowiązana nie wywiązywała się w całości z nałożonych obowiązków, a w szczególności nie wykazała swego prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, organ wskazaną na wstępie decyzją zobowiązał ją do rozbiórki wybudowanych bez pozwolenia na budowę schodów. Od powyższej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor - T T, reprezentowana przez radcę prawnego A C, złożyła odwołanie, w którym wniosła o "zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez uznanie, iż schody zostały wybudowane przed rokiem 2000", bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż "skarżąca nie była w sposób prawidłowy zawiadomiona o oględzinach nieruchomości, dlatego nie mogła brać w nich udziału bez swojej winy i nie mogła się wypowiedzieć w tak ważnej dla niej kwestii. Nadto nie zapoznano jej z dowodami, na podstawie których uznano, iż schody te zostały wykonane po roku 2000. Twierdzenia takie wysnuto wyłącznie na podstawie oświadczenia A K, która pozostaje w konflikcie ze skarżącą dlatego nie może być ono miarodajne dla sprawy. Skarżąca w piśmie z dnia 14.08.2006 odniosła się do ustaleń zawartych w protokole z oględzin i wyjaśniła, iż schody zostały zbudowane w okresie międzywojennym. Była to jedyna droga wejściowa do pomieszczeń znajdujących się na pierwszym piętrze budynku. Schody kończyły się drzwiami dwuskrzydłowymi drewnianymi i zawsze tam istniały. Organ wydający decyzję nie odniósł się do tych twierdzeń i nie wyjaśnił, dlaczego nie wziął ich pod uwagę. O fakcie istnienia schodów zewnętrznych przed rokiem 2000 mogą zaświadczyć mieszkańcy N. Schody te na przestrzeni lat były naprawiane i modernizowane. Dowód na istnienie schodów i otworu drzwiowego został w postaci kserokopii szkicu złożony w PINB Uprzedni współwłaściciele, małżeństwo K, posiadali zgodę drugiego współwłaściciela, W K na wykonywanie wszelkich prac budowlanych i remontowych. Konflikt zaistniał po zmianie współwłaścicieli nieruchomości. Skarżąca zamierzała uregulować istniejący stan w sposób zgodny z prawem i na wezwanie przedłożyła wymagane projekty budowlane schodów zewnętrznych, zaświadczenie Wójta Gminy z dnia (...) oraz oświadczyła o prawie do dysponowania terenem zgodnie z ustaleniami Sądu o sposobie użytkowania przez współwłaścicieli. Pismem z dnia (...) wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, z uwagi na fakt zamieszkiwania na stałe poza granicami kraju, co powodowało trudności w zgromadzeniu żądanych dokumentów w wyznaczonym czasie. Inspektorat Budowlany nie rozpatrzył jej wniosku o przedłużenie terminu i całkowicie pominął ten fakt przy wydawaniu decyzji, nakazującej rozebranie schodów zewnętrznych.(...) Wydanie decyzji nakazującej stronie rozebranie schodów uniemożliwia skarżącej korzystanie z prawa własności, gdyż nie będzie miała dostępu do swoich pomieszczeń użytkowanych na pierwszym piętrze budynku, bowiem nie ma do nich innego wejścia, co nie zostało wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji". Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż po stwierdzeniu podczas oględzin w dniu(...)., iż na przedmiotowej działce wykonano roboty budowlane, związane z wykonaniem, w miejscu uprzednio istniejących schodów drewnianych, czternastostopniowych schodów zewnętrznych na poddasze użytkowe, o wymiarach 4,65 x 1,30 m, o konstrukcji stalowej, wraz z wykonaniem otworu drzwiowego o wymiarach 0,99 x 2,00 m i osadzeniem stolarki drzwiowej oraz zadaszenia o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 1,70 x 1,42, krytego płytą Onduline, na które to roboty inwestor - T T nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę. PINB, postanowieniem z dnia (...), na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia wskazanych w decyzji dokumentów - w celu doprowadzenia powyższych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,. Skarżąca dostarczyła projekt budowlany schodów oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia (...), znak: (...) zaświadczające że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zawierające jednak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie nowych schodów. Uznając, iż inwestor nie wykonał w terminie nałożonego ww. postanowieniem obowiązku organ I instancji wydał w dniu (...) decyzję nakazującą rozbiórkę tychże schodów. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, tj. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Organ odwoławczy stwierdził także, że znajdujące się w aktach sprawy pismo organu I instancji z dnia (...) niepodjęte przez skarżącą i zwrócone przez urząd pocztowy, zgodnie z przepisami k.p.a. uważa się za prawidłowo dostarczone stronie. Przytoczone w odwołaniu argumenty potwierdzają natomiast ustalenia organu nadzoru budowlanego i nie mają wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, gdyż postępowanie dotyczyło nowo wybudowanych schodów stalowych, a nie pierwotnie istniejących schodów drewnianych. Powyższą decyzję zaskarżyła w imieniu T T jej pełnomocnik r.pr. A C, skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. naruszenie art. 10 kpa, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla strony okoliczności, mających wpływ na wydanie decyzji, oraz błędne ustalenia okoliczności faktycznych, mających wpływ na wydanie decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uznanie, iż schody zewnętrzne zostały wybudowane przed rokiem 2000 przez poprzednich właścicieli nieruchomości to jest małżonków S i J K – nieżyjących rodziców skarżącej". W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto wyjaśniono, iż skarżąca odziedziczyła ½ przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia (...) w sprawie stwierdzenia prawa do nabycia spadku po matce J K zmarłej w dniu (...) Przed tym właścicielami nieruchomości byli po ½ rodzice skarżącej – S.J K oraz małżonkowie K. Na skutek braku porozumienia małż. K złożyli do Sądu wniosek o ustalenie sposobu użytkowania nieruchomości wspólnej. Sąd przyznał rodzicom skarżącej użytkowanie I piętra, natomiast małżonkom K - parter budynku. Biegły powołany do tej sprawy zasugerował wybudowanie schodów wewnętrznych prowadzących do pomieszczeń użytkowanych przez małżonków K. Schody wewnętrzne nigdy nie zostały wybudowane, bowiem małżonkowie K wchodzili do swoich pomieszczeń usytuowanych na piętrze istniejącymi schodami zewnętrznymi. Dowodem jest postanowienie Sądu o sposobie użytkowania nieruchomości. Małż. K posiadali w owym czasie zgodę współwłaściciela W K na dokonywanie wszelkich prac budowlanych i remontowych. Konflikt zaistniał po zmianie współwłaścicieli nieruchomości. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na istnienie schodów zewnętrznych. Zamierzając uregulować istniejący stan w sposób zgodny z prawem, na wezwanie Urzędu skarżąca przedłożyła 4 projekty budowlane schodów zewnętrznych, zaświadczenie Wójta Gminy z dnia (...) oraz oświadczenie o prawie do dysponowania terenem zgodnie z ustaleniami Sądu o sposobie użytkowania przez współwłaścicieli. Jednocześnie pismem z dnia (...) wniosła o przedłużenie terminu do złożenia pozostałych dokumentów, z uwagi na fakt zamieszkiwania na stałe poza granicami kraju, co powodowało trudności w ich zgromadzeniu w wyznaczonym czasie. Inspektorat Budowlany nie rozpatrzył tego wniosku. Wydając zaskarżoną decyzję nie wzięto też pod uwagę, iż po wykonaniu decyzji, tj. po rozebraniu schodów skarżąca nie będzie miała dostępu do swoich pomieszczeń na I piętrze budynku, bowiem nie ma do nich innego wejścia. Organ rozpatrujący odwołanie nie ustosunkował się do powyższych argumentów, a w szczególności do zarzutu uniemożliwienia stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca bowiem mieszka na stałe za granicą, gdzie koncentrują się jej wszystkie życiowe czynności. O tym fakcie organ był powiadomiony. Niemożliwym było odebranie przez nią pisma kierowanego na adres w Polsce, gdzie nie przebywa. Przedmiotowe postępowanie dotyczy schodów, które zostały wyremontowane i zastąpione innymi, ale w tym samym miejscu o takich samych parametrach, w celu spełnienia tego samego zadania. Skarżąca nie wykonała w terminie nałożonych przez organ obowiązków, jednak wnosiła o przedłużenie terminu do ich wykonania. Wobec stanowiska pozostałych współwłaścicieli, skarżąca nie można uzyskać ich zgody na wykonanie w/w robót budowlanych, jednak miała taką zgodę w poprzednim okresie. Natomiast zniesienie współwłasności jest czasochłonne. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 P.p.s.a. doprowadziła do uznania, że decyzja ta odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przeprowadzone postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, nie dotyczyło istniejących sprzed 2000 r. schodów drewnianych, które – jak przyznaje strona skarżąca - zostały zamienione schodami o konstrukcji metalowej. Nie ma żadnego znaczenia czy stało się to przed czy po 2000r. Znaczenie prawne mogłoby to mieć gdyby powyższa samowola miała miejsce przed 1.01.1995r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994r. Jednakże skarżąca tego nie twierdziła na żadnym etapie postępowania, stwierdzając jedynie, że w tym miejscu schody istniały przed rokiem 2000 lub "od zawsze", a ona jedynie dokonała ich remontu przez zamianę zniszczonych schodów o konstrukcji drewnianej na schody o konstrukcji metalowej. Z materiałów zgromadzonych w aktach wynika, iż miało to miejsce po roku 1995r., a zatem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. Skarżąca nie zaprzecza, iż ona dokonała wymiany schodów, choć nie ma to istotnego znaczenia, gdyż również jako następca prawny rodziców ponosi odpowiedzialność administracyjno – prawną za wykonanie związanych ze zmianą konstrukcji schodów robót budowlanych bez uzyskania wymaganego w takim przypadku pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, które do tej sprawy nie mają zastosowania. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 7 tejże ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zamiana usytuowanych na zewnątrz budynku schodów, konstrukcji drewnianej na zupełnie inne, o konstrukcji metalowej, nie stanowiła więc remontu, którym zgodnie z art. 3 pkt 8 jest wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Były to zatem roboty budowlane związane z budową części obiektu budowlanego, które zgodnie z art. 28 wymagały posiadania pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie mogło być wydane tylko osobie, która spełniła warunki określone w przepisach prawa budowlanego, w tym posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku współwłasności – musi to być zgoda współwłaścicieli lub zgoda zastępcza, orzeczona przez Sąd. W przypadku, gdy organowi znane jest negatywne stanowisko innych współwłaścicieli nie jest wystarczające złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mówi art. 33 ust.2 pkt 2 Pr.bud. W rozpatrywanej sprawie mamy zatem do czynienia z samowolą budowlaną, polegającą na wykonaniu robót budowlanych z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego, w wyniku czego wybudowano część obiektu budowlanego. Wobec samowoli popełnianej po 1.01.1995r. zastosowanie znajdują przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994r., przy czym dopiero po nowelizacji ustawą z dnia 11.03.2003r. od dnia 11.07.2003r. otworzyła się możliwość legalizacji powyższej samowoli, której procedurę regulują § 2 i 3 tego przepisu. Takie działania zmierzające do zalegalizowania popełnionej przez skarżącą samowoli budowlanej zostały przez organ nadzoru budowlanego podjęte. Ocena, czy możliwe jest dopuszczenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może zostać dokonane przez organ po przedłożeniu odpowiednich dokumentów, wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżąca nie może się tłumaczyć, iż mieszka na stałe za granicą i ma trudności z uzyskaniem zgody współwłaścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji mogła bowiem ustanowić w kraju pełnomocnika do działania w jej imieniu, zwłaszcza w sytuacji toczącego się postępowania administracyjnego, o którym skarżąca wiedziała. W postępowaniu administracyjnym obowiązują terminy, których niezachowanie rodzi określone skutki procesowe. Jak wynika z akt postępowania organ, prowadzący postępowanie kierował do skarżącej pisma na znany mu adres krajowy. Niepodjęcie takiego pisma przez skarżącą stanowi podstawę do uznania go przez organ za doręczone na podstawie art. 44. kpa. W tej sytuacji zarzut skargi, że organ uniemożliwił skarżącej czynny udział w postępowaniu, a w szczególności w oględzinach nieruchomości w dniu 4.10.2005r. uznać należy za bezprzedmiotowy. Uchybienie to, spowodowane nieobecnością skarżącej w kraju, nie miało też wpływu na wynik sprawy, skoro sam fakt wykonania robót budowlanych polegających na zmianie schodów drewnianych na schody o konstrukcji stalowej, w świetle samej treści skargi jak i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej, nie budzi wątpliwości. Należy też zauważyć, iż wbrew twierdzeniom skargi Inspektor Nadzoru Budowlanego przedłużył skarżącej termin do złożenia dokumentu z (...) na dzień (...) Pismo w tej sprawie zostało skarżącej również doręczone w trybie art. 44 kpa. Dopiero po upływie tego drugiego terminu, tj. (...) organ wydał zaskarżoną decyzję. Zarzut skargi w tym zakresie również okazał się nieuzasadniony. Należało zatem uznać, iż w postępowaniu organ nie dopuścił się uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.