II SA/Sz 719/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi B. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Burmistrz po rozpatrzeniu sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanej jej podziałem geodezyjnym, stanowiącej współwłasność ustawową B. i J. małżonków K., położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] w Sądzie Rejonowym [...] w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 104 Kpa (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł oraz zobowiązał właścicieli przedmiotowej nieruchomości do jej uiszczenia w określonym terminie. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...], (ogłoszonej w dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) działka ta przeznaczona została w miejscowym planie do realizacji funkcji mieszkaniowej i pensjonatowej z odpowiednią infrastrukturą techniczną i programem usług podstawowych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, która to decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r. po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...] r. B. i J. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r. ustalającej opłatę adiacencką. Uzasadniając swój wniosek podnieśli między innymi, że od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ani na dzień wydania decyzji o uiszczeniu opłaty adiacenckiej nie istniała uchwała Rady Gminy, która określałaby procentową wysokość stawki opłaty adiacenckiej określonej na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania wniosku, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 3 Kpa, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] r. znak [...] ustalającej opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości działki gruntu oznaczonej nr [...], spowodowanym podziałem geodezyjnym. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Kolegium stwierdziło, iż wskazane przez stronę w uzasadnieniu wniosku okoliczności należy zakwalifikować jako żądanie stwierdzenia nieważności w następstwie naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 2 Kpa (tj. decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Jak zasadnie wskazał organ, za dominującym w literaturze oraz orzecznictwem poglądem, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, ponadto musi być to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono. Z kolei działanie bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Ponadto organ podkreślił, iż kwestia zasad naliczania stawki procentowej oraz obowiązywania uchwał była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, a decydujące znaczenie dla tego rodzaju spraw ma stanowisko przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. , sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. Nr 69 poz. 468 z dnia 18 kwietnia 2007 r.). Wyrok TK i aktualnie wyrażone stanowisko prawodawcy rozstrzyga wątpliwość dotyczącą stosowania uchwały określającej opłatę na rzecz stanowiska, w którym przyjmowano, że dla określenia opłaty podstawowe znaczenie ma obowiązywanie uchwały ustalającej stawkę procentową opłaty i jej wysokość w dacie podziału. W tym zakresie z uwagi na zasady konstytucyjne nie ma zastosowania zasada, iż stosować należy przepis (uchwały) obowiązujący w dniu orzekania o opłacie. Podsumowując organ stwierdził, iż zastosowanie przez Burmistrza uchwały nr [...] nie może zostać zakwalifikowane jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w związku z rażącym naruszeniem prawa lub działaniem bez podstawy prawnej. Organ zastosował, bowiem stawkę procentową opłaty obowiązującą w dacie ostateczności podziału nieruchomości. Niewątpliwym jest, że uchwała określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej została podjęta przez uprawniony organ we właściwym trybie oraz została prawidłowo opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i do dnia dzisiejszego nie została zakwestionowana przez właściwy organ, także do dnia orzekania przez Burmistrza przepis ustawy na podstawie, którego została wydana uchwała nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Jako dopuszczalne należy zatem uznać zdaniem Kolegium zastosowanie przez Burmistrza przy ustalaniu opłaty uchwały wydanej na podstawie art. 98 ust.4 ugn, a wiec przepisu o stwierdzonej przez TK niekonstytucyjności. Wyrok w tym przedmiocie zapadł dopiero w dniu 2 kwietnia 2007r., SK 19/06 i wszedł w życie 18 kwietnia 2007 r. Po tej dacie ma on zastosowanie w toczących się postępowaniach. W dniu orzekania o opłacie nie mógł być on znany organowi, a przepis ustawy (art. 98 ust 4 ugn) korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., [...] strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzupełniając swoje stanowisko podniosły, iż w toku orzekania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym błędnie zinterpretowano zapis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu do 21 września 2004 r. W szczególności wskazano, że uprawnienie organu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zostało zamieszczone w ust. 4 tegoż artykułu, który w sposób całościowy i wyłączny reguluje sytuację związaną z podziałem nieruchomości w wyniku, którego następuje wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. Wykładnia językowa powyższego przepisu sugeruje, iż zakres jego zastosowania winien być ograniczony wyłącznie do takiego rodzaju nieruchomości, w wyniku, którego następuje wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. Ponadto porównano art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 98a ust. 1 w brzmieniu po 21 września 2004 r. i na tej podstawie wywiedziono, że oba te artykuły różnią się między sobą, ponieważ art. 98 ustawy odnosi się do podziałów nieruchomości gdy dochodzi do wydzielenia dróg publicznych, natomiast artykuł 98a ust.1 odnosi się do wszelkich podziałów nieruchomości. Jednocześnie we wniosku stwierdzono, że wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 ugn kolidowało z prawem. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne art. 98a nie istniał w obrocie prawnym. Ten fakt zdaniem strony stanowi oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organów praworządnego państwa. Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. znak [...]. W uzasadnieniu podkreślono, iż w sprawie bezspornym jest, że w dniu orzekania o opłacie adiacenckiej zasady jej naliczania określał przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dacie tej nie obowiązywał już art. 98 ust. 4, który został uchylony wraz z wprowadzeniem powyższej regulacji. Przepis art. 98a ust. 1, który w dniu orzekania regulował zasady ustalania stawki procentowej opłaty adiacenckiej wszedł w życie 22 września 2004 r., zaś decyzją, która została zakwestionowana wydano w dniu [...] r. Tym samym przy wydawaniu decyzji nie mógł zostać zastosowany przepis art. 98 ust. 4. Nie mógł on też mieć – jak oczekuje tego strona – znaczenia dla interpretacji zasad ustalania opłaty adiacenckiej. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego, jest stosowanie przepisów obowiązujących w dniu orzekania chyba, że co innego wynika z przepisów przejściowych. Skoro w niniejszej sprawie ustawodawca nie przewidział szczególnych regulacji w tym zakresie należy przyjąć, iż ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału po dacie wejścia w życie przepisu art. 98a mogło następować jedynie na tej podstawie. Ponadto organ stwierdził, iż strona, jeśli nie godziła z faktem ustalenia opłaty oraz jej podstawą mogła powyższą okoliczność zakwestionować poprzez złożenie odwołania, czego jednak nie uczyniła. Wskutek powyższego kwestionowana decyzja stała się ostateczna i podlega szczególnej ochronie zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. W konsekwencji organ ponownie rozpatrując sprawę podtrzymał swoją argumentację, stwierdzając, iż żadne ze wskazanych przez stronę we wniosku okoliczności nie mogą zostać uznane jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] B. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - obrazę art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa prawa, - obrazę art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenia zasady legalizmu, - obrazę art. 7 kpa przez naruszenie zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, wywarzenia słusznego interesu obywateli, - obrazę art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, - naruszenie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację, - naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. Skarżący w szczególności wskazali, iż zasady ogólne, które wynikają z art. 2 Konstytucji powinny być przestrzegane szczególnie restrykcyjnie, gdy chodzi o akty prawne ograniczające wolności i prawa obywatelskie oraz nakładające obowiązki wobec państwa i innych organów. Zdaniem skarżących wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej pomimo tego, iż w wyniku podziału geodezyjnego nie wydzielono dróg publicznych, o których stanowił art. 98 ust. 1 ugn w brzmieniu do dnia 21 września 2004r. jest jawnym łamaniem zasad zawartych w art. 2 Konstytucji RP. Takim samym łamaniem zasad zawartych w art. 2 Konstytucji jest przyjęcie za podstawę prawną treści przepisu art. 98a ust. 1, który wszedł w życie osiem miesięcy po dniu, w którym decyzja o podziale stała się prawomocna. Nadto skarżący podkreślili naruszenie zasad legalizmu, poprzez podjęcie działań niezgodnie z obowiązującym prawem, tj. naliczenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 w brzmieniu do dnia 21 września 2004 r. nie miało żadnych podstaw prawnych, gdyż nie wydzielono dróg publicznych. Tym bardziej nie było podstaw zdaniem skarżących do nałożenia przez organ przedmiotowej opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 1, gdyż prawo nie może działać wstecz. Poza tym skarżący wskazali, iż działania organu polegające na sankcjonowaniu opłaty adiacenckiej na podstawie przepisu art. 98a ust. 1, który to przepis wszedł w życie osiem miesięcy po dniu, w którym decyzja o podziale stała się prawomocna, skutkują naruszeniem zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, wywarzenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżący stwierdzili też, że zaniechania działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego błędu spowodowanego przez pracownika organu I instancji stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, o której jest mowa w art. 8 kpa. Przytoczyli również argumenty podnoszone wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a dotyczące naruszenia art. 98 oraz 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, po. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem. W ramach przeprowadzonej kontroli, o której mowa wyżej, Sąd stwierdził, iż skarga B. i J. K. jest niezasadna, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. wydana na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 156 § 1 i 157 § 3 kpa – nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływa na wynik sprawy. Podstawą wydania decyzji z dnia z [...] r. był przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r., a co za tym idzie w dniu wydania przedmiotowej decyzji ustalającej opłatę adiacencką określał zasady jej naliczania. Zgodnie z treścią powołanego przepisu (w ówczesnym brzmieniu), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przy ustalaniu opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie określono jej wysokość na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. Przedmiotowa uchwała została uchwalona na podstawie dyspozycji art. 98 ust. 4, który to z kolei przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny dopiero wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007r. Treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego spowodowała, iż ustawodawca z dniem 22 października 2007 r. wprowadził przepis art. 98a ust. 1 ugn. Organ orzekając o ustaleniu opłaty adiacenckiej prawidłowo oparł się na dyspozycji przepisu art. 98a ust 1, a co za tym idzie decyzji tej nie można uznać za rażąco naruszającej prawo, względnie dokonanej bez właściwej podstawy prawnej. Zasadnie więc przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja ustalająca i nakładająca na skarżących opłatę adiacencką - jest zgodna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności może być stwierdzenie wystąpienia jednej z wymienionych przez ustawodawcę w art. 156 kpa wad kwalifikowanych, a żadne ze wskazanych przez skarżących okoliczności nie mogą być, zdaniem Sądu, za takie uznane. W ocenie Sądu, prawidłowo ustalono fakty, a następnie właściwe określono konsekwencje prawne dokonanych ustaleń i ocen prawnych. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż organ przy wydawaniu decyzji naruszył art. 2 Konstytucji, czy też przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 oraz 8. Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja o ustaleniu opłaty jak wykazano wyżej, została wydana w oparciu o prawidłowo ustanowiony i obowiązujący przepis prawny, a więc zgodnie z zasadą praworządności. Mogące wystąpić na tym tle wątpliwości, które były podnoszone przez stronę zostały rozstrzygnięte we wspomnianym przez Kolegium II instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 (Dz. U. Nr 69 poz. 468 z dnia 18 kwietnia 2007 r.), w którym przyjęto, że dla określenia opłaty podstawowe znaczenie ma obowiązywanie uchwały ustalającej stawkę procentową opłaty i jej wysokość w dacie podziału, i w związku, z tym nie ma zastosowania zasada, iż stosować należało przepis (uchwały) obowiązujący w dniu orzekania o opłacie. Wydane rozstrzygnięcie przez organ zgodne z treścią powyższego wyroku, jest wbrew zarzutom skarżących urzeczywistnieniem zasady wynikającej z dyspozycji art. 8 kpa - pogłębiania zaufania do organów państwa, gdyż jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r., K. 36/98, OTK ZU 1999, nr 3 s. 40, jednym z fundamentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest bowiem to, że obywatel może zakładać że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie jak to zostało ustalone przez sądy zwłaszcza, gdy ustalenie to zostaje dokonane przez Sad Najwyższy albo znajduje wyraz w jednolicie ustabilizowanym stanowisku judykatury. Z tych względów należy uznać, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.