II SA/Sz 719/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. J. na czynność Starosty Kołobrzeskiego z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr IRP.645.22.3.AS.2023 w przedmiocie wypowiedzenia umowy o przyznaniu bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia p o s t a n a w i a odrzucić skargę P. J., dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na "decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w K., dotyczącą wypowiedzenia umowy dotyczącej bonu na zasiedlenie (w rozumieniu art. 66n ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy)" – Dz. U. z 2023 r. poz. 475 j.t., dalej jako "u.p.z." W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 6 listopada 2023 r. zawarł ze Starostą K. , dalej jako "organ", umowę dotyczącą przyznania bonu na zasiedlenie w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej poza miejscem dotychczasowego zamieszkania. W ramach tej umowy otrzymał bon na zasiedlenie, a środki finansowe w ramach bonu, w kwocie 8 000.00 zł, zostały przekazane w dniu 8 listopada 2023 r. Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt. 3 umowy, był zobowiązany w terminie do 8 miesięcy od dnia otrzymania bonu na zasiedlenie udokumentować 1) pozostawanie w zatrudnieniu, wykonywanie innej pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej poza miejscem dotychczasowego zamieszkania, 2) osiąganie dochodu w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace brutto miesięcznie oraz 3) podlegania ubezpieczeniom społecznym przez okres co najmniej 6 miesięcy. Termin rozliczenia bonu upłynął w dniu 5 lipca 2024 r. Skarżący podkreślił, że przekazał w terminie dokumentację, która pozwala stwierdzić, że przez wymagany okres 6 miesięcy prowadził działalność gospodarczą oraz dodatkowo wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia. Wynika z niej, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej uzyskiwał przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu. Skarżący wskazał również, że z tytułu umowy zlecenia uzyskiwał wynagrodzenie poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz podlegał ubezpieczeniom społecznym. W dniu 8 sierpnia 2024 r. organ dokonał wypowiedzenia umowy i wezwał go do zwrotu kwoty 8 000.00 zł wskazując, że nie spełnił warunków umowy, ponieważ warunki przyznania bonu, dotyczące wysokości osiąganego wynagrodzenia oraz podlegania ubezpieczeniom społecznym zostały spełnione z dwóch różnych źródeł, a nie, jak powinno to mieć miejsce zdaniem organu - z jednego. Dodatkowo organ powołał się na pismo z dnia 22 listopada 2023 r., w którym stwierdził, że składki na ubezpieczenie społeczne powinny być odprowadzane co najmniej od podstawy równej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę brutto miesięcznie. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z interpretacją art. 66n ust. 1 u.p.z. dokonaną przez organ wskazując, że kwestię tę reguluje § 2 ust. 1 pkt 1 umowy, który jego zdaniem, dopuszcza możliwość uzyskiwania przychodu z dwóch źródeł. Ponadto brak jest również przesłanek by twierdzić, że wymaganą podstawą do odprowadzania składek społecznych jest co najmniej kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie, gdyż zapisy umowy nigdzie tej kwestii nie regulują, w szczególności nie wymagają, aby podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wypowiedzenia umowy z dnia 6 listopada 2023 r., dotyczącej przyznania bonu na zasiedlenie w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej poza miejscem dotychczasowego zamieszkania przez osobę bezrobotna do 30 roku życia oraz żądanie zwrotu środków nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Starosty ewentualne rozstrzygnięcie w zakresie żądania zwrotu wypłaconych środków toczyć się powinno według właściwości sądu cywilnego. Jednocześnie Starosta K. wskazał, że skarżący - w dniu 2 września 2024 r. dokonał spłaty całego zobowiązania. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 28 października 2024 r., organ wniósł o odrzucenie skargi podkreślając ponownie, że w sprawie wypowiedzenia umowy nie toczyło się postępowanie administracyjne, nie została również wydana decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w ww. przepisie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz.615, z późn.zm), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Mając zatem na względzie powyższe zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy czynności organu, polegającej na wypowiedzeniu umowy dotyczącej przyznania bonu na zasiedlenie w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej poza miejscem dotychczasowego zamieszkania przez osobę bezrobotną do 30 roku życia, zawartej ze skarżącym na podstawie art. 66n u.p.z. Przepis ten stanowi, że na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli: 1) z tytułu ich wykonywania będzie osiągał wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym; 2) odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie; 3) będzie pozostawał w zatrudnieniu, wykonywał inną pracę zarobkową lub będzie prowadził działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wypowiedzenie umowy w przedmiocie przyznania bonu na zasiedlenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują załatwienia spraw związanych z przyznaniem bądź odmową przyznania bonu na zasiedlenie w formie decyzji administracyjnej. W art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.z., w którym wymieniono kompetencje samorządu powiatu do wydawania decyzji w indywidualnych, w wymienionych tam sprawach, bon na zasiedlenie nie został uwzględniony. Przyjmuje się również, że odmowa przyznania tego świadczenia stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 9/23, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 155/18). Natomiast przyznanie świadczenia następuje na podstawie zawartej z bezrobotnym umowy, o której mowa w art. 66n ust. 2 u.p.z., określającej wysokość przyznanych w ramach bonu środków. Taka umowa została ze skarżącym zawarta w dniu 6 listopada 2023 r. i określa ona zasady finansowania bonu na zasiedlenie ze środków Funduszu Pracy, wskazując jednocześnie, że wszelkie spory pomiędzy stronami podlegają rozpoznaniu przez sąd właściwy dla siedziby starosty. W ocenie Sądu, umowa zawarta pomiędzy skarżącym i organem ma charakter cywilnoprawny, reguluje ona bowiem wzajemne prawa i obowiązki stron z niej wynikające. Zawarcie umowy ma charakter dobrowolny – strony zobowiązują się do świadczenia określonej sumy pieniężnej (organ), określając jednocześnie warunki, które przyjmujący świadczenie (skarżący) zobowiązuje się spełnić w trakcie trwania umowy. W umowie przewidziano także sytuacje, w których organ może żądać zwrotu wypłaconego świadczenia. Umowa spełnia zatem warunki typowego stosunku zobowiązaniowego, o którym mowa w Księdze trzeciej – zobowiązania ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 – j.t.). Skoro tak, to należy przyjąć, że wypowiedzenie umowy stanowi akt z zakresu prawa cywilnego, a zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), orzekł o odrzuceniu skargi. Przywołane w treści uzasadnienie wyroki są dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.