II SA/Sz 720/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na zarządzenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych oddala skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. dnia [...], skierował do Burmistrza S. zarządzenie pokontrolne numer [...]. W zarządzeniu, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688. ze zm.) w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w okresie od 6 października do 9 listopada 2016 r. Gminy S. - zarządcy drogi przebiegającej przez teren działki nr [...] w S., udokumentowane protokołem kontroli Nr [...] Inspektor zarządził: "Uregulowanie stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych z drogi na terenie działki nr [...] w S. kanalizacją deszczową do wód powierzchniowych, zgodnie wymogami zawartymi w art. 37 pkt 2 i art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.). Termin realizacji: niezwłocznie Wyznaczam termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 21 kwietnia 2017 r." W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia podał, iż w oparciu o ustalenia kontroli Gminy S., zarządcy drogi przebiegającej przez teren działki nr [...] w S., przeprowadzonej w okresie od 6 października do 9 listopada 2016 r. przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S., stwierdził nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska i zarządził jej usunięcie. W trakcie kontroli ustalono, że Gmina S. jest zarządcą drogi w S. przebiegającej przez teren działki nr [...] S. W przedmiotowej drodze przebiega kanalizacja deszczowa, z której spływ wód deszczowych następuje poprzez studnię usytuowaną w najniższym punkcie drogi w kierunku rowu melioracyjnego oznaczonego [...]. Odprowadzanie wód opadowych z przedmiotowej drogi przez kanalizację deszczową odbywa się bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Przepisy zawarte w art. 122 ust.1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) jednoznacznie nakładają obowiązek posiadania pozwolenia w przypadku szczególnego korzystania z wód polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi. Powyższe zarządzenie zostało zaskarżone przez Gminę S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca Gmina zarzuciła dopuszczenie się błędu wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 pkt 2 i art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez przyjęcie przez organ, którego dotyczy skarga, że na Burmistrzu S. ciąży obowiązek uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych z drogi na terenie działki nr [...] w S. kanalizacją deszczową do wód powierzchniowych, poprzez uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o : 1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych. Podniosła, że w protokole kontroli zaznaczono w pkt 4, iż w miejscowości S. równolegle do drogi będącej w gestii Gminy S. przebiega droga będąca w gestii Zarządu Dróg Powiatowych w S. Przy przedmiotowej drodze Nr [...] występują studzienki kanalizacyjne, umożliwiające zebranie wód opadowych z powyższej drogi. Z ukształtowania terenu wynika, że spływ ścieków deszczowych następuje do kolektora zbierającego nadmiar wód opadowych z drogi gminnej. W trakcie przedmiotowej kontroli ustalono, że odprowadzana jest woda opadowa i roztopowa kanalizacją deszczową z działki drogowej nr [...] obr. S. do rowu melioracyjnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Powyższa droga wybudowana jest z kamienia polnego, a same studzienki kanalizacji deszczowej zlokalizowane są w nieutwardzonym poboczu drogi. Kontrolujący w protokole pominął fakt, iż Starosta S. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych z terenu drogi nr [...] kanalizacją deszczową do wód powierzchniowych poprzez kanalizację deszczową zlokalizowaną na działce nr [...]. W dniu 8 grudnia 2016 r. Burmistrz S. odmówiła podpisania protokołu kontroli, nie zgadzając się z ustaleniami pokontrolnymi. Według art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128) droga twarda oznacza, że jest to droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m; inne drogi są drogami gruntowymi. Zgodnie z przedmiotową definicją, aby móc twierdzić, że wody opadowe odprowadzane są z utwardzonego terenu, wpusty uliczne winny być ulokowane właśnie we wskazanej nawierzchni, a nie jak to ma miejsce na działce nr [...] w nieutwardzonym poboczu drogi gminnej. Działka drogowa gminna Nr [...] posiada szerokość [...] m, natomiast utwardzona jest jedynie na szerokości [...] m kamieniem polnym, a po obu stronach ciągu pieszo - jezdnego znajduje się zieleniec, który przejmuje znaczną część wód opadowych i roztopowych. Protokół z kontroli zupełnie pomija i nie opisuje stanu faktycznego drogi gminnej i jej wyglądu. Nakładając obowiązek, organ dopuścił się błędu wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 pkt 2 i art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania przepisów. Zgodnie z definicją art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne wody opadowe i roztopowe kwalifikowane są jako ścieki wyłącznie wtedy, jeżeli zostaną spełnione dwie zasadnicze przesłanki. Jedną z nich jest ujęcie tych wód w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, zaś drugą miejsce pochodzenia tych wód, którym są powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, z portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Wprowadzanie tego rodzaju ścieków do środowiska, stosownie do art. 37 pkt 2 Prawa wodnego, jest szczególnym korzystaniem z wód, które - w myśl art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy- wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Burmistrz S., nie posiada budowli objętych dyspozycją art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa wodnego i § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168 poz. 1763). Według definicji § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia do wymienionych dróg zalicza się drogi o kategorii krajowych i wojewódzkich oraz powiatowych klasy G. Droga gminna nr [...] nie posiada żadnej z kategorii wymienionej w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Droga nie posiada trwałej nawierzchni, a więc spływających wód nie można zaliczyć do ścieków. Również z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu wynika, że droga gminna nie posiada trwałej nawierzchni. Skoro wód opadowych nie można zaliczyć do ścieków, to nie jest spełniona przesłanka do zastosowania art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 2 ustawy Prawo wodne.  Według art. 37 pkt 2 ustawy Prawo wodne szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, natomiast według art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. W postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przewiduje się szczególny dowód, jakim jest operat wodnoprawny. Operat ten jest ze swej istoty sporządzony na zlecenie wnioskodawcy, gdyż musi być dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Skoro operat wodnoprawny sporządzany jest na zlecenie inwestora, a zatem w zakresie rodzaju i opisu inwestycji musi uwzględniać wolę i plany inwestora. Gmina S. nie przewiduje prowadzenia żadnych inwestycji na przedmiotowej drodze, w związku z czym nie posiada również operatu wodnoprawnego Według Burmistrza S. podmiotem ewentualnie odpowiedzialnym za korzystanie z wód w sposób szczególny jest zarządca drogi nr [...], tj. Starosta S. Droga nr [...] jest drogą powiatową, wykonaną z masy bitumicznej, w której znajdują się wpusty uliczne przejmujące wody opadowe odprowadzane poprzez sieć deszczową włączoną do kanalizacji deszczowej w drodze gminnej z ujściem w rowie melioracyjnym zlokalizowanym na działce nr geod. [...] obręb S. gm. S. Burmistrz S. wskazuje, iż istnieje przypuszczenie, że kanalizacja deszczowa mogła powstać na początku XX wieku. W 2010 r. na mocy decyzji kanalizacyjnej Wojewody Z. Gmina S. nabyła tytuł prawny do działki nr [...]. Przejmując drogę Gmina nie otrzymała od poprzedniego zarządcy jakichkolwiek dokumentów związanych z przedmiotową siecią kanalizacji deszczowej, nie posiada operatu wodnoprawnego. Burmistrz S. wskazał również na fakt, że obecnie toczy się postępowanie administracyjne przed wyznaczonym organem przez SKO w S., tj. Burmistrzem R. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie dz. nr geod. [...] obręb S. ze szkodą dla działek [...] obręb S. W wyniku zakończenia ww. postępowania zostanie wydana przez Burmistrza R. decyzja administracyjna oparta m.in. na opinii biegłego hydrologa, którego zadaniem będzie również rozstrzygnięcie uzyskania lub nie pozwolenia wodnoprawnego przez Burmistrza S. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. stwierdził, między innymi, że przeprowadzone podczas kontroli oględziny w terenie wykazały, że w przedmiotowej drodze przebiega kanalizacja deszczowa ze studzienkami, do których następuje spływ wód opadowych i roztopowych. W najniższym punkcie drogi gminnej w S. następuje spływ wód deszczowych rurą kanalizacyjną w kierunku rowu melioracyjnego oznaczonego [...]. Rura odprowadzająca wody deszczowe od studzienki kanalizacyjnej w drodze do rowu melioracyjnego przebiega przez prywatne działki. Wypływ ścieków następuje poprzez betonowy wylot usytuowany w odległości około 10 m przed rowem melioracyjnym [...]. Lokalizacja kanalizacji deszczowej w nieutwardzonym poboczu drogi gminnej nie zmienia faktu, że wody opadowe i roztopowe spływają do zamkniętego systemu kanalizacyjnego z odprowadzeniem do wód powierzchniowych. Taki sposób odprowadzenia wód opadowych kwalifikowany jest jako szczególne korzystanie z wód i obliguje do posiadania pozwolenia wodnoprawnego stosownie do wymogów zawartych w art. 37 pkt 2 i art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Pozwolenie wodnoprawne jest dokumentem ustalającym cel i zakres korzystania z wód, a przede wszystkim zawierającym obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Jednocześnie wskazał, iż kwestia związana z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...] w S., do systemu kanalizacji deszczowej drogi na terenie działki nr [...] w S. może być rozstrzygnięta zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W oparciu o ten przepis istnieje możliwość wspólnego korzystania z wód przez kilka zakładów na podstawie jednego pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli zainteresowane zakłady wystąpią o to ze wspólnym wnioskiem. Warunkiem wszczęcia postępowania w tym przedmiocie jest wskazanie we wniosku jednego zakładu, który będzie miał pozycję zakładu głównego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 1369 ze zm.). Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się zatem po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 3, w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wnoszenia skargi). W niniejszej sprawie wymogi formalne dla skutecznego wniesienia skargi zostały spełnione, co nie jest sporne między stronami. Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2893/12 wraz z orzecznictwem w nim przywołanym, dostępny w internecie w CBOSA). Zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o: - art. 37 pkt 2 ustawy Prawo wodne - Szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; - art.122 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne - Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że przez szczególne korzystanie z wód ustawa każe rozumieć wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a także, iż pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na szczególne korzystanie z wód. Z kolei art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c przedmiotowej ustawy zawiera definicję ścieków, w rozumieniu tej ustawy - rozumie się przez to wprowadzane do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Spór w niniejszej sprawie w zasadzie sprowadza się właśnie do rozumienia powyższej definicji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że definicja ta nie zawiera zamkniętego katalogu "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni", wymieniając jedynie przykładowo niektóre rodzaje miejsc, w których powierzchnie takie mogą występować oraz drogi i parkingi. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą gminną zlokalizowaną na działce nr [...] obr. S., która w rzeczywistości jest jedynie ciągiem pieszo-jezdnym o nawierzchni trwałej z kamienia polnego o szerokości [...] m. Zdaniem skarżącej, droga ta nie spełnia wymogów drogi twardej o jakiej mowa w art. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie sądu, dla ustalenia, że ma miejsce odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, tj. ścieków w rozumieniu ww. przepisu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne, nie jest konieczne wykazanie, że przedmiotowa droga na działce nr [...] obr. S. jest drogą, w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy też ustawy o drogach publicznych. Konieczne natomiast jest wykazanie, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do wód lub do ziemi z powierzchni o trwałej nawierzchni. Trwałą nawierzchnią zaś bez wątpienia jest powierzchnia wybrukowana kamieniem polnym, a sam fakt wykorzystywania jej jako ciągu pieszo-jezdnego, o dużym natężeniu ruchu szczególnie w sezonie letnim, powoduje, że nawierzchnia należy do zanieczyszczonych. Ponadto dla uznania, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z odprowadzaniem ścieków nie ma znaczenia, że kanalizacja deszczowa umieszczona jest w nieutwardzonym poboczu drogi, gdyż i tak odbiera ona wody również z trwałej nawierzchni. Ponadto nie bez znaczenia pozostaje fakt, że kanalizacja deszczowa z drogi na działce nr [...] obr. S. odbiera także ścieki z drogi powiatowej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy dodać, że przywołane w skardze przepisy rozporządzenia wykonawczego wydanego w oparciu o art. 45 ustawy Prawo wodne, nie obowiązują od 2006 r. Aktem obowiązującym jest natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800). Odnośnie do niniejszej sprawy, zdaniem sądu, może mieć zastosowanie § 21 tego rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, w ocenie sądu, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. w sposób prawidłowy w ustalonym stanie faktycznym, zastosował art. 37 pkt 2 i 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, stąd też wydane zarządzenie pokontrolne jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.