II SA/Sz 722/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski Sędzia NSA Iwona Tomaszewska ( spr.) Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. , Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. P. J. w dniu [...]r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podał, że na podstawie umowy najmu zajmuje lokal mieszkalny o pow. użytkowej [...] m2, oraz że gospodarstwo domowe prowadzą [...] osoby, których łączny dochód za ostatnie trzy miesiące wynosi [...] zł. Podinspektor [...], z upoważnienia Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] r., przyznał P. J. dodatek mieszkaniowy na okres [...]-miesięcy tj. od [..]r. do [...]r. w kwocie [..] zł, w tym ryczałt na zakup [...] za brak c.c.w i c.o. w kwocie [...] zł. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z N. S. W odwołaniu od tej decyzji P. J. zakwestionował wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego i zarzucił, że do dochodu błędnie wliczono alimenty, które płaci na rzecz córki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało między innymi, że P. J. w złożonym pod odpowiedzialnością karną oświadczeniu podał, iż gospodarstwo domowe składa się z [...] osób, a drugą osobą jest N. S., przy czym nie wskazał stopnia pokrewieństwa. Dlatego organ odwoławczy powołując się na treść art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powziął wątpliwości co do prawidłowości zaliczenia N. S. do grona osób tworzących wspólne gospodarstwo domowe z wnioskodawcą. Kolegium zobligowało organ I instancji do ustalenia – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – jaki stosunek łączy wnioskodawcę z N. S., co pozwoli stwierdzić, czy N. S. można zaliczyć do członków gospodarstwa domowego P. J. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...]r. – odmówił P. J. przyznania dodatku mieszkaniowego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ten ustalił na podstawie oświadczenia P. J., iż N. S. zameldowany jest w mieszkaniu wnioskodawcy na pobyt czasowy i zajmuje jeden pokój o pow. [..] m2 oraz, że prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Wobec powyższych faktów, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ I instancji przyjął do ustalenia wysokości dodatku, powierzchnię lokalu mieszkalnego wnioskodawcy pomniejszoną o [...] m2 i o [...] powierzchni części wspólnych lokalu oraz uwzględnił dochód wnioskodawcy. Ustalenia te oraz kwota wydatków ponoszonych na lokal przez stronę, przy uwzględnieniu treści art. 6 ust.1 pkt 1 i art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, doprowadziły do odmowy przyznania tego dodatku, bowiem należna kwota dodatku to [...] zł , a więc kwota niższa niż [...] % najniższej emerytury ([...] zł.). Od decyzji tej P. J. nie wniósł odwołania. Natomiast w dniu [...] r. P. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. We wniosku zarzucił, że organ I instancji "bezprawnie uznał, że wnioskodawca zajmuje tylko [...] mieszkania a pozostałą część zajmuje bez tytułu prawnego i zgody uprawnionego organu tj. ZGM w [...]". Wskazał, że w dniu [...]r. zwrócił się do ZGM o wyrażenie gody na zamieszkanie i zameldowanie N. S. i taką zgodę uzyskał w dniu [...]r. Podniósł też, że godnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powierzchnię mieszkalną odlicza się tylko w przypadku najmu albo podnajmu, a taka sytuacja w świetle przedłożonych dowodów nie wystąpiła. Dlatego organ I instancji wadliwie zastosował powyższy przepis oraz naruszył art. 7, 8, 11 i 77 Kpa. P. J. do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dołączył odpis pisma z [...] r., które skierował do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej o wyrażenie zgody na zamieszkanie i zameldowanie dorosłego członka rodziny N. S. na okres jednego roku, z informacją, że zamieszkanie nie jest związane z odpłatnością, ma charakter bezpłatny i rodzinny oraz odpis pisma Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej z [...]r., z którego wynika, iż Zarządca wyraził zgodę na zamieszkiwanie i zameldowanie na pobyt czasowy trwający 1 rok członka rodziny N. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku P. J. o stwierdzenie nieważności decyzji dnia [...]r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego – odmówiło stwierdzania nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...]r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że instytucja nieważności jest instytucją procesową dającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na trzech przesłankach – przesłance pozytywnej, którą jest wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą – spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Kolegium uznało, że wbrew zarzutom strony, nie ma podstaw aby uznać, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ ten podkreślił, że "z rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia w przypadku wydania – w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia –decyzji stanowiącej treścią swego rozstrzygnięcia negację obowiązujących przepisów tj. treść decyzji przeciwstawienia się przepisom, na podstawie których została wydana. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że decyzja organu I instancji została wydana między innymi w oparciu o przepis art. 5 ust.2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie drugie zdanie tego przepisu "Za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zamieszkiwaną przez wynajmującego uważa się powierzchnię pokoi zajmowanych przez gospodarstwo domowe wynajmującego oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych wchodzących w skład tego lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa wynajmującego do liczby osób zajmujących cały lokal". Kolegium wskazało, że z oświadczania P. J. złożonego w dniu [...]r. wynika, iż zamieszały na pobyt czasowy N. S. zajmuje pokój o pow. [..] m2 . Ustalono też, że N. S. nie tworzy z P. J. wspólnego gospodarstwa, zatem organ I instancji w zgodzie z treścią drugiego zdania art. 5 ust.2, obliczył powierzchnię użytkową lokalu zajmowanego przez stronę i wyliczył dodatek mieszkaniowy. Z tych względów, Kolegium uznało, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. P. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że przy wydaniu decyzji organ naruszył art. 5 ust.2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podkreślił, że "lokator nie może dokonywać najmu lokali bez zgody wynajmującego. Wynajmujący wyraził tylko zgodę na zameldowanie". Zarzucił też, że nie przeczytano załączników dołączonych do wniosku o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., [...],na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku P. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. wydanej z uprażenia Prezydenta – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części uzasadnienia, Kolegium powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. II SA 1726/00, z dnia 26 września 2000r., sygn. V SA/2998/99, z dnia 22 października 1999r. sygn. IV SA 1705/99), wyjaśniło istotę znaczenia określenia "rażącego naruszenia prawa" konkludując, że istotne znaczenie ma szczególnie duży ciężar gatunkowy stwierdzonego naruszenia oraz oczywista sprzeczność treści decyzji z przepisami prawa i zasadami państwa prawnego. W ocenie Kolegium, organ I instancji w ustalonym stanie faktycznym sprawy, zgodnie z art. 5 ust.2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obliczył powierzchnię lokalu zamieszkiwaną przez P. J. i wyliczył na tę część dodatek mieszkaniowy. Dlatego Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. P. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art.5 ust.2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędne uznanie, że dodatek nie przysługuje z powodu rzekomego podnajęcia części lokalu osobie trzeciej oraz art. art. 6 do 12, 75, 76, 80, 81, 107, 156 kpa i wniósł o uchylenie decyzji . W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, między innymi, że organ manipulował dowodami i treścią art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, oraz że pominął dwa pisma dołączone do wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie skarżącego treść tych pism ma kluczowe znaczenie w sprawie albowiem w przypadku najmu albo podnajmu części lokalu wymagana jest zgoda właściciela lokalu. Skarżący nie uzyskał takiej zgody, jedynie zgodę na zameldowanie [...] S. ([...]). O zgodę na podnajem nigdy nie występował, gdyż nie miał takiej potrzeby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej P.p.s.a.l, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi do sądu jest decyzja ostateczna o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. wydanej z upoważniania Prezydenta odmawiająca przyznania P. J. dodatku mieszkaniowego. W związku z tym przypomnieć wypada, że jedną z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 Kpa (zdanie 1) zasada niewzruszalności decyzji, a zgodnie z art. 16 § 1 (zdanie 2) tegoż Kodeksu uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie. Z wyjątkowego charakteru art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wzruszające decyzje ostateczne, w tym zwłaszcza przepisy o nieważności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, jak też nie wolno stosować tych trybów zamiennie. Analiza wniosku P. J. złożonego w dniu [...]r. wskazuje, że werbalnie wniósł on o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...]r. odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego. Jednakże do tego wniosku skarżący dołączył kserokopie dokumentów wskazujących na istnienie dowodów już w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi I instancji w chwili decydowania a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. tj. dla ustalenia czy wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe jednoosobowe czy też wspólnie z inną osobą. Należy mieć na uwadze, że powyższa okoliczność nie była jednoznacznie wyjaśniona przez organ I instancji, co legło u podstaw uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji z dnia [...]r. i w konsekwencji doprowadziło do wydania odmownej decyzji przez organ I instancji w dniu [...]r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sytuacji, zważywszy na to, że P. J. nie był konsekwentny w swoich oświadczeniach na okoliczność liczby osób stanowiących Jego gospodarstwo domowe, co powodowało zmienność ustaleń organu w tej kwestii, złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...]r. z jednoczesnym przedłożeniem dowodów wskazujących na istnienie przesłanek do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 5 kpa, obligowało Kolegium do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Organ uchylił się od tego obowiązku rozpatrując wniosek z dnia [...]r. jako żądanie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...]r. i pominął zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenia P. J., "że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeczytało załączników do wniosku o wznowienie postępowania". Tak więc również na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, Kolegium nie wyjaśniło rzeczywistej woli strony. W tej sytuacji, wywody skargi dotyczące zarzutu pominięcia przez Kolegium milczeniem przedłożonych przez skarżącego "wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania służących jako załączniki" dowodów w postaci: wniosku P. J. z dnia [...]r. do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej o wyrażenie zgody na zamieszanie i zameldowanie dorosłego członka rodziny N.. S. przez 1 rok i pisma z dnia [...]r. zawierającego odpowiedz na ten wniosek , nie mogą zostać skutecznie odparte. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy ocenić na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na mocy art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z powodu nie wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego zawartej we wniosku z dnia [...]r., przedwczesne jest ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi P. J. składając w dniu [...]r. wniosek, wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...]r. czy też o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...]r. zostały wydane z naruszeniem art. 16 § 1 Kpa związku z art. 63 § 1 Kpa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 lit."c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił te decyzje. Orzeczenie w pkt II sentencji zostało wydane na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.