II SA/Sz 722/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. M. P. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , jako właściciel mieszkania w D.P, przy ul. [...] o przeprowadzenie kontroli prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę robót budowlanych na budynku położonym w D. P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że posiada mieszkanie w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...]" położonym przy ul. [...] sąsiadującym (budynki stykają się ścianami szczytowymi) z budynkiem, w którym [...] K. G. prowadzi działalność gospodarczą związaną z wynajmem pokoi. W dniu 10.02.2017 r. na dachu budynku przy ul. [...] rozpoczęto montaż systemu klimatyzacji. Właściciel firmy - inwestor Pan K. G. oświadczył, iż nie posiada pozwolenie na budowę ani nie zgłaszał zamiaru wykonania robót budowlanych. W ocenie skarżącego działanie inwestora jest sprzeczne z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016.290 j.t.), oraz z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym rozporządzeniem usytuowanie budynków na granicy działki budowlanej, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane. Istotne jest również, to zdaniem skarżącego, że zastosowane rozwiązania nie spełniają pozostałych wymogów rozporządzenia w spawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunków montażu tego typu urządzeń: - zamontowane urządzenia klimatyzacyjne mierząc w rzucie poziomym znajdują się w odległości 2,5 m od okna - zamontowana bateria 6 urządzeń nie będzie spełniała warunków poziomu hałasu - kable zasilające oraz kable komunikacyjne będą znajdować się w odległości poniżej 3 m od odbiorników radiowych i telewizyjny. Na zakończenie skarżący wniósł o podjęcie pilnych działań zmierzających do wykonania robót zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W kolejnym piśmie z dnia 1.03.2017 r. skarżący podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko i wniósł o wydanie zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zagrażających zdrowiu i życiu ludzkiemu, bowiem przewody zasilające i sterujące jednostkami zewnętrznymi klimatyzacji zostały przeprowadzone wewnątrz przewodów wentylacyjnych, co jest niezgodne z § 267 ust.1 oraz § 268 ust.1 pkt.3 cyt. rozporządzenia. W przypadku zakończenia powyższych robót skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust.1 w zw. z art. 51 ust.7 prawa budowlanego W odpowiedzi na pismo z dnia 16.02.2017 r. oraz na pismo z dnia 01.03.2017 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w D.P. poinformował, że zgodnie z obecnie obowiązującym prawem budowlanym na wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie właściwemu organowi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P. uznał, że przedmiotowe klimatyzatory są urządzeniem. Organ powołał się na treść art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późniejszymi zmianami), zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Organ także wskazał na treść art. 30 ww. ustawy, który stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi nie wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15. W związku z powyższym w ocenie PINB brak jest podstaw do wydania postanowienia z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Organ uznał przedmiotową sprawę za wyjaśnioną i ostatecznie zakończoną. Od powyższego pisma, które skarżący potraktował jako decyzję, wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. M. P. swój interes prawny w byciu stroną postępowania administracyjnego wywiódł z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na odległość budynku, na którym montowane są elementy urządzeń klimatyzacyjnych od budynku, w którym znajduje się jego lokal własnościowy, wysnuł wniosek, iż jego nieruchomość jest położona w obszarze objętym oddziaływaniem w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Ponadto zdaniem strony wbrew temu, co napisał organ I instancji, jego rozstrzygnięcie zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej albowiem posiada adresata, datę, podstawę prawną, załatwia sprawę indywidualną oraz zawiera uzasadnienie i pouczenie (błędne). Ponadto o charakterze aktu administracyjnego nie przesądza jego nazwa lecz sposób rozstrzygnięcia. Zważywszy na okoliczność, że rozstrzygnięcie organu I instancji de facto kończy postępowanie w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (poprzez odmowę) tym samym skarżący uznał, że należy je traktować jako decyzję administracyjną. Skarżący w uzasadnieniu odwołania wskazał, że w dniu 16.02.2017 r. przesłał pismo do PINB opisując szczegółowo problem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonywanych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w D.P. W otrzymanej w dniu 20.03.2017 r. odpowiedzi PINB nie wydał decyzji o odmowie wszczęcia postępowania tudzież postanowienia lecz potraktował jego wniosek z 16.2.2017 r., jako skargę w rozumieniu art. 227 kpa. W wyniku czego, nie odniósł się merytorycznie do jego pisma (podania o wszczęcie postępowania) tylko odpisał w sposób ogólny na temat zasad uzyskiwania pozwolenia na budowę/zgłaszania robót budowlanych dla instalowania urządzeń na budynkach. Konsekwentnie nie pouczył także skarżącego ani o możliwości wniesienia odwołania od decyzji ani o trybie wnoszenia odwołania. W dalszej części odwołania skarżący wyjaśnił, jaka była intencja jego pisma z 16.02.2017 r. oraz wskazując na przepisy prawne istnieje obowiązek według niego uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie strony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest budowa instalacji klimatyzacyjnej, ale wewnątrz użytkowanego budynku. Zaznaczył również, że ze względu na bezpośrednie położenia budynku inwestora na granicy działki zachodzą okoliczności, o których mowa w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czyli objęcie budynku, w którym znajduje się jego mieszkanie obszarem oddziaływania. Dodał także, że podanie należy traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. W otrzymanej odpowiedzi organ I instancji pominął całkowicie fakt specyficznego położenia budynków, a przytoczenie jako podstawy braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę art. 29 ust. 1 pkt. 15, który mówi o budowie cyt. " przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2" jest dla niego całkowicie niezrozumiały. Ponadto odwołujący nie zgodził się również na zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane jako podstawy zwolnienia z obowiązku zgłaszania zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych. Zdaniem strony zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane urządzeniem budowlanym są między innymi urządzenia instalacyjne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, a więc definicja ta jest pojęciem szerokim, w którym zawierają się również instalacje klimatyzacyjne. Bazując na tej definicji skarżący stwierdził, iż ustawodawca świadomie wprowadził zapis art. 29 ust. 1 pkt 27 o zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalacji klimatyzacyjnej, ale tylko wewnątrz budynku. Istotny jest również fakt nie ujęcia instalacji klimatyzacyjnych w zbiorze budów ujętych w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dla których wymagane jest zgłoszenie. W ocenie strony gdyby przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w piśmie Inspektora należałby podzielić instalację klimatyzacyjną (stanowiącą przecież nieodzowna całość) na co najmniej dwie części, dla których występuje zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonywania robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 (elementy zewnętrzne instalacji klimatyzacyjnej na obiekcie budowlanych) i zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 27 (elementy wewnętrzne instalacji klimatyzacyjnej), a to byłoby ominięciem obowiązującego prawa. Nadto M. P. zarzucił organowi I instancji, to że w swoich wyjaśnieniach nie odniósł się do problemu hałasu jaki będą emitować zamontowane urządzenia budowlane. A przecież jednym z obowiązków inwestora jest zapewnienie, aby budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych (§ 11 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do uciążliwości tych zalicza się w szczególności hałas i drgania (wibracje) - §11 ust. 2). Poza tym, jak wynika z § 323 ust. 1 i 2 rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Strona wskazując na przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Tymczasem organ I instancji przyjął błędną podstawę do rozstrzygnięcia kwestii obowiązku posiadania pozwolenia na budowę oraz nie poczynił żadnych ustaleń w związku z emisją hałasu, co winno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia tego organu. Po rozpatrzeniu odwołania Zachodniopomorski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania M. P. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...]r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że po otrzymaniu pisma M. P. z dnia [...] r., o przeprowadzenie kontroli, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w D. P Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P. przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę na terenie działki nr [...] z obrębu [...] w D. P. w trakcie której ustalił, że na dachu przedmiotowego budynku zamontowano klimatyzatory o wysokości poniżej 1 m, oraz udzielił skarżącemu odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. znak: [...], w którym wskazał, że instalowanie urządzeń jakimi są klimatyzatory nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że zgodnie z art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania do organu wyższej instancji tylko i wyłącznie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, zapoczątkowanej wnioskiem z dnia 16.02.2017 r., o przeprowadzenie kontroli, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych w budynku przy ul. [....] w D.P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P. nie wszczął postępowania administracyjnego i nie wydał żadnej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącej sprawę w pierwszej instancji, co wskazuje na niedopuszczalność składania odwołania w tym przypadku. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...] r. znak: [...], ma charakter informacyjny i nie stanowi rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sprawie, w szczególności nie jest decyzją, a zatem nie przysługuje od niego jakikolwiek środek zaskarżenia. Mając na względzie powyższe oraz fakt, że z pism M.P, z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. wynika, że stanowią one w istocie skargę na dotychczasowe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. w przedmiotowej sprawie, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował odwołującego, że podejmie stosowne działania w trybie przepisów Działu VIII "Skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S, z dnia [...] r. znak sprawy [...]. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie oraz 2) art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), oraz 3) art. 227 i nast. z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy podanie skarżącego z 16 lutego 2017 r. nie stanowiło skargi oraz 4) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz 5) art. 104 § 3 w zw. z. art. 140 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn, dla których organ II instancji uznał, że organ I instancji zastosował właściwą formę załatwienia sprawy indywidualnej (pismo informacyjnej). Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi M. P. powołał się na argumenty przedstawione w odwołaniu od pisma/decyzji organu I instancji i zarzucił organowi odwoławczemu, iż ten w sposób błędny dokonał kwalifikacji aktu administracyjnego zawartego w piśmie organu I instancji z 16.03.2017 r. jako pisma informacyjnego, a nie decyzji administracyjnej. Skarżący wywodził, iż Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego w D. P. błędnie zakwalifikował pismo skarżącego z dnia 16 lutego 2017 r. jako skargę w rozumieniu przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego gdy tymczasem w piśmie tym jednoznacznie skarżący określił, że wnioskuje o przeprowadzenie kontroli prowadzonych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i wnioskuje o podjęcie działań mających na celu wykonanie wymienionych robót zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Dodatkowo w piśmie z dnia 1 marca 2017 r. skarżący jednoznacznie wskazał, iż oczkuje wydania, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 Prawa budowlanego, postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Jednocześnie skarżący wykazał swój interes prawny. Zdaniem strony skarżącej w świetle zgłoszonego żądania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien potraktować pismo skarżącego z dnia 16 lutego 2017 r. jako żądanie strony do wszczęcia postępowania administracyjnego w myśl art. 61 § 1 k.p.a. w sprawie wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Gdyby zaś organ I instancji uznał nawet w toku prowadzonego postępowania, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu, powinien zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast z treści uzasadnienia pisma z dnia 16 marca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P. wynika, że organ I instancji potraktował podanie skarżącego z 16 lutego 2017 r. jako skargę w rozumieniu przepisów Działu VIII KPA i zostało ono rozpatrzone w trybie właściwym do rozpoznawania skarg, a więc bez formalnego wydania decyzji (postanowienia) i bez pouczenia o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Zdaniem skarżącego jest to o tyle zaskakujące, że w świetle art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Natomiast podanie skarżącego nie służyło napiętnowaniu zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwy organ lub jego pracowników lecz wyłącznie miało na celu spowodowanie wstrzymania prac budowlanych przy budowie klimatyzatorów z uwagi na interes prawny skarżącego, co zostało wprost wyartykułowane. Skarżący podkreślił, że z uzasadnienia do pisma organu I instancji z 16.03.2017 r. po otrzymaniu podania skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę na terenie działki [...] z obrębu [...] w D. P. (miejsce montażu klimatyzatorów), a więc wykonał w ten sposób czynności z zakresu art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowić więc powinny podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 prawa budowlanego). Tak się jednak nie stało gdyż organ I instancji nie wydał żadnego aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) lecz "załatwił" sprawę zainicjowaną podaniem skarżącego pismem z dnia 16 marca 2017 r. W ocenie skarżącego, organ II instancji winien mieć na uwadze, że w świetle art. 104 k.p.a. załatwienie indywidualnej sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Regułą jest więc forma decyzji dla zakończenia danego postępowania administracyjnego, a wyjątkiem inna forma rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Przy czym według utrwalonych poglądów doktryny prawniczej i judykatury minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, W świetle powyższego wyroku każde pismo organu administracji publicznej, które zawiera w swej treści powyższe elementy, powinno być kwalifikowane, jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104, o ile dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu ustalonym w art. 1 pkt 1 i 2. Przenosząc powyższe argumenty na grunt niniejszej sprawy, skarżący zarzuca organowi II instancji, iż ten przede wszystkim powinien był zbadać czy organ I instancji zastosował właściwy sposób (formę) załatwienia sprawy, tym bardziej, że samo odwołanie kwestionowało zastosowaną przez organ I instancji formę - pisma informacyjnego. Organ II instancji nie uczynił tego jednak i z góry przyjął założenie, że organ I instancji zastosował właściwą formę rozpatrzenia podania skarżącego, a w konsekwencji, że odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne. Z uzasadnienia postanowienia organu II instancji nie można dowiedzieć się dlaczego uznał on wybraną przez organ I instancji formę rozstrzygnięcia jako prawidłową, czym naruszył przepis art. 104 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W ocenie skarżącego jako strona postępowania, może żądać wszczęcia postępowania zabezpieczającego celem wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 51 pb, a obowiązkiem organu I instancji jest zastosowanie właściwej formy załatwienia sprawy(wydanie postanowienia na podstawie art. 51 pb lub na podstawie art. 61a k.p.a., decyzji odmownej na podstawie art. 104 k.p.a. lub decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.). Zważywszy zaś na okoliczność, że pismo z dnia 16 marca 2017 r. zawiera wszystkie minimalne elementy decyzji administracyjnej, tj. nazwę organu, adresata, sposób rozstrzygnięcia (odmowa) i podpis upoważnionego pracownika organu, wniesienie przez skarżącego odwołania, było jak najbardziej dopuszczalne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Kontrolowane postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest np. aktem prawa miejscowego, czy też czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno- techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie Sądu Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w zaskarżonym postanowieniu błędnie uznał, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność odwołania wniesionego przez M. P. pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. M. P. wniósł odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...]r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe pismo stanowiło reakcję organu I instancji na złożone przez stronę zawiadomienie z dnia 16 lutego 2017 r. o wykonaniu na sąsiednim budynku stykającym się ścianą z budynkiem, w którym skarżący posiada lokal mieszkalny robót budowlanych, polegających na zamontowaniu systemu klimatyzacji bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W kolejnym piśmie z dnia 1 marca 2017 r. skarżący informował, że sposób wykonania robót budowlanych powoduje możliwość powstania zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi lub mienia ponieważ przewody zasilające i sterujące jednostkami zewnętrznymi klimatyzacji zamontowane zostały wewnątrz przewodów wentylacyjnych. Pisma skarżącego stanowiło zatem wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje na to treść art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zauważyć należy, że organ, do którego żądanie takie zostało wniesione, uznając, jak w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie nie może być wszczęte - powinien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem jednoznacznie, że w przypadkach gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na okoliczność tę zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (sygn. akt II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r., nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. W piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P.z dnia [...]r. organ stwierdził zaś wyraźnie, że brak podstaw do wydania postanowienia z art. 50 ust. pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) o wstrzymaniu robót budowlanych.Odmówił zatem prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych, a zatem w sprawie niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Dlatego też, w ocenie Sądu, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...] r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wynika bowiem z niego, że po dokonaniu pewnych czynności kontrolnych (oględziny nieruchomości) organ nie znalazł podstaw aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wskazywanych przez skarżącego robót budowlanych, a taką konstatację organ mógł poczynić tylko w tej formie. Należy także dodać, że pismo organu I instancji z dnia [...] r. zawiera wszystkie istotne elementu postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P.), datę jego wydania (16 marca 2017 r.), oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu (skarżący), rozstrzygnięcie (odmowa wydania postanowienia/wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mgr inż. R.K). Zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu (art. 124 § 2 k.p.a.) poprzez wskazanie, że przedmiot sprawy nie mieści się w katalogu obiektów wskazanych w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane oraz wskazanie braku przesłanek do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust.1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy a zatem kompetencji organu. Jedyne czego brakuje, to pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza natomiast wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 61a § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Tym samym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz 124 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna kwalifikacja pisma organu I instancji z dnia 16 marca 2017 r. jedynie jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła bowiem do błędnego uznania, iż w tej sprawie skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego środka, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi uiszczonego przez skarżącego w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.