II SA/Sz 723/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. I uchyla zaskarżone postanowienie, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy [...] zmienił częściowo – poprzez przedłużenie terminu ważności - decyzję własną nr [...] ustalającej dla Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące budowy linii kablowej, mającej zasilać Stację Uzdatniania Wody w [...]. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy [...] r. Na wniosek T. i J. M., właścicieli działek, przez które przechodzić miała powyższa inwestycja liniowa, a którzy nie brali udziału w postępowaniu, decyzja ta została im doręczona w dniu [...] r. Decyzja zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania, w terminie 14 dni od jej otrzymania, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W dniu [...] r. T. i J. M. złożyli takie odwołanie od wymienionej decyzji, po rozpoznaniu którego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. W wyniku skargi na tę decyzję, wniesionej przez T. i J. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, uznając że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bowiem Kolegium nie było uprawnione do rozpatrzenia odwołania od decyzji, która stała się ostateczną - po upływie terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził również, że strona, która nie brała udziału w danym postępowaniu może skutecznie bronić swych praw przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego przez T. i J. M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem skuteczności wniesionego odwołania jest zachowanie ustawowego terminu, natomiast w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (w sprawie niniejszej – od dnia 27 lipca 2002 r.). Po upływie tego terminu strona może bronić swych praw poprzez żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania – nie przysługuje jej bowiem prawo do wniesienia odwołania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania należy wnieść do organu I instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , złożonej przez pełnomocnika T.M., zarzucono postanowieniu organu odwoławczego naruszenie art. 9 i art. 112 k.p.a., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi – z powołaniem się na art. 112 k.p.a. i orzecznictwo sądowe - podniesiono, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Organ I instancji przesyłając decyzję skarżącemu nie pouczył go, że decyzja jest prawomocna i w związku z tym zwyczajne środki odwoławcze mu nie przysługują, wobec czego skarżący, opierając się na pouczeniu zawartym w doręczonej mu decyzji, odwołał się od niej, a Wójt Gminy [...] nie zakwestionował prawa skarżącego do odwołania się i przesłał pismo skarżącego do organu odwoławczego. Również organ odwoławczy był przekonany o prawie skarżącego do złożenia odwołania, przeprowadzając postępowanie odwoławcze i wydając merytoryczną decyzję. Zdaniem autora skargi, obciążanie wyłącznie skarżącego skutkami braku wiedzy o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy ta wiedza była obca także organom obu instancji, stanowi nadużycie prawa, natomiast skutki tej niewiedzy, spowodowanej brakiem poinformowania skarżącego w 2003 r. – zgodnie art. 9 k.p.a. – o stanie prawnym sprawy decyzji wójta z dnia [...] r., zamykałyby skarżącemu drogę do dochodzenia prawa udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego praw i obowiązków. Ponadto, powołując się na art. 112 k.p.a. oraz na wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1988 r. (sygn. akt SA/Wr 815/87) pełnomocnik skarżącego podniósł, że "o zakresie wniosku rozstrzyga nie jego tytuł lecz treść", wobec czego organ odwoławczy powinien podanie strony nazwane odwołaniem, z którego wynikało, że nie zapewniono stronie czynnego udziału w sprawie, potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania i przesłać je zgodnie z art. 65 k.p.a. do organu I instancji, zgodnie z właściwością. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie (decyzja lub postanowienie) dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie wadliwe orzeczenie – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jego uchylenie albo stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że postanowienie to nie odpowiada prawu. Podzielić należało argumentację skargi, iż skutki niewłaściwego postępowania organów obu instancji nie mogą obciążać wyłącznie skarżącego. Przesyłając skarżącemu w lutym 2003 r. decyzję z [...] r. zawierającą pouczenie o prawie i terminie do złożenia odwołania od tej decyzji, Wójt Gminy [...] powinien przede wszystkim powiadomić skarżącego, iż decyzja ta jest już ostateczna, a wobec tego – w myśl art. 16 § 1 k.p.a. - nie przysługuje od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Nie dokonując takiego pouczenia, organ I instancji wobec otrzymania pisma skarżącego z [...] r., zatytułowanego odwołanie, powinien wyjaśnić (żądając oświadczenia od strony), jaki charakter prawny to pismo posiada, mając na względzie fakt, aby strona nie doznała szkody wskutek błędnego pouczenia zawartego w przesłanej skarżącemu decyzji (w myśl art. 7, 8, 9 i 112 k.p.a.). Przesyłając odwołanie T.M. do organu odwoławczego i rozpoznając merytorycznie to odwołanie, organy obu instancji utwierdziły skarżącego w prawidłowości tego toku postępowania – naruszając przy tym prawo – co zostało stwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt [...] ), w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Oznacza to, że już w tym wyroku pośrednio wskazano, iż sprawa powinna być rozstrzygana przez inny organ, tj. organ I instancji - jako właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Zatem organ odwoławczy w ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przekazać pismo strony z [...] r. ("odwołanie") organowi właściwemu, czyli organowi I instancji – ewentualnie po odebraniu dodatkowego oświadczenia od T.M., co do charakteru prawnego jego pisma. Zawarte w powyższym wyroku pouczenie o możliwości podważania decyzji ostatecznej podaniem o wznowienie postępowania, a nie odwołaniem, było adresowane przede wszystkim do organu odwoławczego, bowiem to właśnie z powodu naruszenia tej zasady stwierdzono nieważność jego decyzji. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie popełnił zatem w istocie podobny błąd, jak w przypadku decyzji z dnia [...] r., orzekając w sprawie w której nie był organem właściwym. Sąd w niniejszej sprawie nie mógł jednak orzekać o nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem – z formalnego punktu widzenia – postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydaje organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Takie postanowienie o niedopuszczalności odwołania byłoby zasadne np. w sytuacji gdyby skarżący złożył oświadczenie (na wezwanie organu), że jego pismo z [...] r. należy traktować jako odwołanie, a nie wniosek o wznowienie postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie podzielił więc pouczenia organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż skarżący powinien wnieść do organu I instancji (odrębny) wniosek o wznowienie postępowania. Należy zauważyć, że przedmiotowe "odwołanie" skarżący wniósł za pośrednictwem organu I instancji i rolą tego organu (a w ostateczności także organu odwoławczego) było ustalenie właściwego charakteru prawnego tego pisma. Przyjęcie przytoczonego stanowiska organu odwoławczego w istocie oznaczałoby, iż skarżący powinien uruchomić dwa odrębne postępowania dotyczące tej samej sprawy (decyzji wójta o zmianie warunków zabudowy) – jedno w trybie zwyczajnym (odwołaniem), załatwione zaskarżonym postanowieniem, a drugie w trybie nadzwyczajnym (wnioskiem o wznowienie postępowania). Takie rozwiązanie byłoby nieprawidłowe, gdyż tryby powyższe wzajemnie się wykluczają (pierwszy dotyczy decyzji nieostatecznych, drugi - decyzji ostatecznych). Żadne racjonalne przesłanki nie przemawiają za tym, aby zamiarem skarżącego było podważanie decyzji ostatecznej zwykłym (niedopuszczalnym, a więc już z założenia nieskutecznym) środkiem odwoławczym. Z okoliczności sprawy wynika przy tym, że T.M. skarżył decyzję, która była już decyzją ostateczną (o czym nie został poinformowany), a więc składany środek zaskarżenia powinien być traktowany jako podanie o wznowienie postępowania (lub inny środek nadzwyczajny) – o ile skarżący nie złożył przeciwnego oświadczenia. Taki wniosek wypływa również z treści art. 235 k.p.a., zwłaszcza, że należy podzielić stanowisko skarżącego, iż o charakterze prawnym pisma nie decyduje jego tytuł, lecz wyrażona w tym piśmie wola autora pisma, a powinnością organu – zwłaszcza w przypadku błędnego pouczenia o środku odwoławczym – jest wyjaśnienie intencji osoby składającej pismo. Podzielić także należy argument zawarty w skardze, iż przyjęty przez organ odwoławczy sposób załatwienia sprawy poprzez pozostawienie pisma skarżącego bez rozpoznania z powodu niedopuszczalności odwołania, przy uwzględnieniu uprzednich nieprawidłowości wytkniętych w wyroku WSA w Szczecinie z 15 grudnia 2004 r., nie znajduje prawnego uzasadnienia i skutkuje ponad dwuletnim opóźnieniem w załatwieniu pisma skarżącego z [...] r. Mając wszystko powyższe na względzie uznać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania (bez należytego wyjaśnienia sprawy – charakteru pisma skarżącego z dnia [...] r., z naruszeniem obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy i przy nieusunięciu skutków błędnego pouczenia skarżącego) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając więc ostatecznego wyniku sprawy zaskarżone postanowienie należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy.