II SA/Sz 724/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda(spr) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] roku Nr [....], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2003 r. (sygn. akt SA/Sz 539/01), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia S. W. uprawnień kombatanckich. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych orzekł o pozbawieniu S. W. uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Sz 833/04), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. Nr [...], jak również wydaną przezeń w I instancji decyzję z dnia [...] r. Nr [...], w których orzeczono o pozbawieniu S. W. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), który ma charakter bezwzględnie obowiązujący, ani organ administracji publicznej, jak również sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie, a związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego. Sąd zaznaczył także, że związanie oceną prawną obejmuje również wskazania co do dalszego postępowania, co w kontekście wydanego w przedmiotowej sprawie przez NSA wyroku z 15 stycznia 2003 r. stanowiło po stronie organu obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności podniesionych przez skarżącego, związanych z utrzymaniem uprawnień kombatanckich z innego tytułu aniżeli "utrwalanie władzy ludowej". Sąd zaznaczył również, że zobowiązanie organu przez Sąd do wyjaśnienia okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawcę jako tych, które stanowią podstawę do utrzymania uprawnień kombatanckich oznaczało, iż organ winien zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą, tymczasem Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ograniczył postępowanie dowodowe do zbadania zasobów archiwalnych, czym uchybił zasady postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu, organ nie odniósł się również w sposób zgodny z regułami postępowania dowodowego do dowodów z oświadczeń złożonych przez osoby, które wspólnie ze skarżącym rozbrajały żołnierzy [...] na tyłach Armii [...], przedłożonych przez S. W.. W ocenie Sądu, oświadczenia te z racji informacji w nich zawartych, wbrew logice całego postępowania, nie zostały zweryfikowane przez dopuszczenie dowodu z przesłuchania. Powyższe uchybienia w postępowaniu administracyjnym, skutkowały, zdaniem Sądu, koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy, wydaną w I instancji, decyzję z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia S. W. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokumenty przekazane przez IPN, dotyczące S. W., nie zawierają żadnej informacji, z których wynikałoby, że w ramach działalności w [...] brał on udział w walkach z [...] lub [...] na zasadach podporządkowania dowództwu wojskowemu, jak również, że dokumenty te nie zawierają żadnych danych odnośnie działalności S. W. w jakiejkolwiek organizacji konspiracyjnej w czasie działań wojennych. Organ podniósł także, że z dokumentów [...] nie wynika aby S. W. brał udział w jakiejkolwiek konspiracji w czasie wojny, czy też w trakcie przynależności do [...] uczestniczył w walkach z [...] lub [....]. W dalszej części uzasadnienia organ zaznaczył, że odnośnie swojej działalności w ruchu oporu S. W. przedstawił oświadczenia dwóch świadków, A. S. (z [....]r.) i A. P. (z [...] r.), przy czym świadek S. podał jedynie, że on sam był członkiem AK zaś S. W. brał z nim udział w [...] r. w rozbrajaniu [...] na tyłach [...], natomiast świadek P. oświadczył tylko, że na przełomie [...] i [...] r. S. W. brał wraz z nim udział w rozbrajaniu [....]. Kierownik Urzędu zwrócił w uzasadnieniu ponadto uwagę, że w swoich oświadczeniach świadkowie ci nie wskazali, aby S. W. był członkiem [...]. Nie podali również żadnych informacji o jego przynależności organizacyjnej, zaprzysiężeniu, stopniu wojskowym, pseudonimie, funkcji, czy zadaniach konspiracyjnych, a ponieważ, jak wynika z pisma strony z dnia [...] r., świadkowie ci już nie żyją, nie było możliwe przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania, celem rozwinięcia ich lakonicznych oświadczeń. Wobec powyższego, w związku z treścią przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, organ stwierdził, że S. W. nie spełnia przesłanek do posiadania statusu kombatanta i zachowania przysługujących z tego tytułu uprawnień. W dniu [...] r. S. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie całości decyzji z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jeden ze wskazanych przez niego świadków żyje, z tym że nie był on żołnierzem [...], a w skierowanym do organu piśmie z dnia [...] r., pisząc, że świadkowie nie żyją, miał na myśli wyłącznie żołnierzy z [...]. Ponadto S. W. podkreślił, że w postępowaniu przed organem nie twierdził, iż brał udział w walkach z [...] i [...] w czasie pełnienia służby w [...], natomiast brał udział w [....] r. z [...] przy zabezpieczaniu wyborów do [...]. Zaznaczył również, że w ankiecie związanej z przyznaniem mu uprawnień kombatanckich nie napisał o rozbrajaniu żołnierzy [...] w okresie od [....] do [...] r., by nie zaszkodzić tym biorącym udział w tych czynnościach żołnierzom [...] i [..]. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, przysługują mu uprawnienia kombatanckie zgodnie z art. 1 pkt 2-6 ustawy o kombatantach. Skarżący podniósł ponadto w skardze okoliczność, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prowadząc postępowanie, nie uwzględnił zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2005 r., wskazujących na konieczność wyczerpania środków dowodowych z przesłuchaniem świadków włącznie, co zdaniem skarżącego nie zostało spełnione, mimo że dane świadków znajdują się w przedłożonych przez niego oświadczeniach. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu, zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.), doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, wskazano w niej art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, ze zm. dalej zwanej u.k.). Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, podtrzymując wydaną przez siebie w I instancji decyzję w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich uznał, że skarżący, jako osoba, która na mocy dotychczasowych przepisów uzyskała uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach [...] w charakterze "uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", nie spełniając dodatkowo żadnych innych przesłanek warunkujących zachowanie uprawnić kombatanckich, powinien zostać ich pozbawiony. Powyższe rozstrzygnięcie organu należy uznać za niezgodne z prawem. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. Nr 116, poz. 745, dalej zwanego rozp.), przed podjęciem przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.k., Urząd którym on kieruje obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego. W myśl § 4 rozp. Urząd, po wszczęciu postępowania weryfikacyjnego zobligowany jest wezwać osobę, której uprawnień postępowanie dotyczy, do przedstawienia związanych z przedmiotem postępowania wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz odcinka emerytury lub renty, a także podania adresu urzędu pocztowego realizującego zwolnienia z abonentowych opłat telewizyjnych i radiowych oraz zakładu Telekomunikacji Polskiej realizującego ulgi i zwolnienia z abonamentowych opłat telefonicznych. W kontekście powyższych regulacji, zaznaczenia wymaga, że nałożenie przez ustawodawcę na stronę obowiązku przedstawienia związanych z przedmiotem postępowania środków dowodowych, nie oznacza zwolnienia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie regułami postępowania dowodowego oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej k.p.a.). Zgodnie bowiem z treścią art. 7 i 77 k.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży konieczność podjęcia w toku postępowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Niezależnie od powyższego, potwierdzeniem, że również na gruncie postępowania w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich na Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest treść § 6 rozp. Stanowi on, iż po zakończeniu postępowania weryfikacyjnego Urząd zapoznaje strony z dowodami zebranymi w toku postępowania (...) oraz informuje o możliwości wglądu w całość akt sprawy. Przepis ten, w związku z art. 25 ust. 5 u.k. wyliczającym podmioty uprawnione do zainicjowania tego rodzaju postępowania (właściwy w sprawie organ działający z urzędu lub występujące z wnioskiem o wszczęcie postępowania stowarzyszenia kombatanckie, czy także Minister Sprawiedliwości, Obrony Narodowej lub Spraw Wewnętrznych), w sposób jednoznaczny wskazuje, że dowody przedstawione przez stronę stanowić mogą jedynie część materiału dowodowego, a to Urząd zobowiązany został przez ustawodawcę do jego wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia. Znamienne znaczenie w świetle powołanych rozwiązań ma również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 23 września 1998 (sygn. akt III SA 2792/97, LEX nr 44742). W ocenie NSA, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., "w sprawach, na których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski". Ponadto, w zakresie postępowania dowodowego art. 75 k.p.a. stanowi, że jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ administracji zatem nie tylko nie jest związany wnioskami i środkami dowodowymi przedłożonymi przez stronę, ale zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy także w oparciu o inne, w tym zgromadzone z urzędu, środki dowodowe, służące ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy lub zweryfikowaniu tych, przedstawianych przez stronę na podstawie § 4 rozp. W toku postępowania na organie administracji poza obowiązkami, jakimi związany jest w ramach postępowania dowodowego, ciąży również obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a., formułującego zasadę ogólną informowania stron. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W aspekcie powyższej regulacji organ administracji, zwłaszcza w sprawach, w których ustawodawca na stronę przerzucił ciężar zgromadzenia i dostarczenia organowi materiału dowodowego, obowiązany jest pouczyć stronę o konsekwencjach prawnych związanych z wszczętym postępowaniem, jak również wskazać okoliczności faktyczne oraz środki dowodowe, mogące mieć istotne znaczenie dla ustalenia w toku prowadzonego postępowania jej uprawnień lub obowiązków. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 1 grudnia 2004 r. (sygn. akt II SA 4506/03, LEX nr 177377), "obowiązek wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie w sposób precyzyjny okoliczności prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy organ powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim przypadku organ ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całokształt okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony". W przedmiotowej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym powyżej regulacjom. W pierwszej kolejności nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący skarżącemu okoliczności, jakie w jego sprawie miałyby decydujące znaczenie dla zachowania przez niego uprawnień kombatanckich, jak również skutkujących utratą takiego uprawnienia. W związku z powyższym, organ rozstrzygając sprawę na podstawie dostarczonych przez skarżącego dowodów i wyjaśnień, które uznał za niewystarczające, wobec naruszenia zasady informowania, ograniczył skarżącemu możliwość poszerzenia tego materiału lub przedstawienia dodatkowych wyjaśnień. Poza tym organ, niezasadnie przyjmując na podstawie pisma skarżącego z dnia [...] r., że obaj wskazani przez niego świadkowie nie żyją, zaniechał nieodzownego z uwagi na zbytnią, w przekonaniu organu, lakoniczność oświadczeń świadków, dowodu z ich przesłuchania. Bezpodstawne założenie śmierci obu świadków wynikało z tego, iż w piśmie z dnia[ ...] r. skarżący pisząc, iż "w rozmowie przed śmiercią z moim świadkiem A. S., żołnierzem [...] już nie żyjącym", oraz że "z byłych żołnierzy [...], którzy brali udział w rozbrajaniu żołnierzy [...] (...) żaden nie żyje, ostatnim był A. S. – mój świadek", i dwukrotnie wskazał z nazwiska jednego ze świadków, wprost zaznaczając okoliczność jego zgonu. W odniesieniu natomiast do drugiego ze świadków skarżący tego nie uczynił, co też powinno, zdaniem Sądu, wzbudzić wątpliwość organu i spowodować konieczność zweryfikowania niniejszej okoliczności, czego organ jednak nie uczynił. Na skutek zaniechania przeprowadzenia czynności dowodowej przesłuchania, organ naruszył przy tym nie tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, ale w związku z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Sz 833/04), również art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z treścią niniejszego przepisu, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W powołanym wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, że organ nie odniósł się "w sposób zgodny z regułami postępowania dowodowego do dowodów z oświadczeń złożonych przez osoby, które wspólnie ze skarżącym rozbrajały żołnierzy [...] na tyłach [...], przedłożonych przez S. W." W ocenie tegoż Sądu, "oświadczenia te z racji informacji w nich zawartych, wbrew logice całego postępowania, nie zostały zweryfikowane przez dopuszczenie dowodu z przesłuchania", wskutek czego należało uchylić poprzednio wydane w sprawie decyzje z dnia [...] r. oraz [...] r. Wydając decyzję w przedmiotowej sprawie organ w zasadzie ograniczył się wyłącznie do dowodów wynikających z akt IPN, dotyczących jedynie okresu działalności skarżącego w [...], jak również do oceny niezbyt precyzyjnych wyjaśnień świadków, których w żadnym z prowadzonych postępowań, mimo wskazań sądów, nie starał się zweryfikować. Reasumując, stwierdzić należy, że organ nie uczynił zadość obowiązkowi należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył dyspozycje art. 7 i 77 k.p.a. Naruszył również zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na treść ich praw i obowiązków, wynikającą z art. 9 k.p.a., a także art. 153 P.p.s.a, odnoszący się do wiążącego charakteru wydanych w sprawie prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, naruszenie powołanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powinien wnikliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie, czy skarżący spełnia przewidziane ustawą o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, przesłanki warunkujące zachowanie uprawnień kombatanckich. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak sentencji.