II SA/Sz 724/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. J. i J. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) oraz art. 50 ust 1, art. 56 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) i art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), po ponownym rozpoznaniu odwołania H. i J. J. od decyzji Nr [...] Burmistrza N. z dnia [...] r. o ustaleniu na rzecz Gminy O. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w miejscowości R., obręb R., gmina O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1 oraz punktu 2.1.1.a) i w powyższym zakresie orzekło iż: - punkt 1 otrzymuje brzmienie: "1. Rodzaj inwestycji: Inwestycja celu publicznego polegająca na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] miejscowości R., obręb R., gmina O.". - punkt 2.1.1 a) otrzymuje brzmienie: "2.1.1.a) rodzaj zabudowy: zabudowa o charakterze użyteczności publicznej - budynek świetlicy wiejskiej". oraz w pkt 3 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podało, iż rozpoznając ponownie sprawę, po uchyleniu jego wcześniejszej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z powodu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 420/13), po usunięciu wskazanego przez Sąd uchybienia, stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została co do zasady zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pomimo że niektóre z jej zapisów nie odzwierciedlają danych zawartych we wniosku oraz nie odpowiadają stanowi prawnemu podlegającemu regulacjom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji nie stwierdził niezgodności planowanej inwestycji z jakimikolwiek przepisami prawa. W toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał wszystkie wymagane przepisem art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia. Kwestionowana decyzja określa rodzaj inwestycji (realizacja zabudowy usługowej), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, gabaryty i formę architektoniczną obiektu budowlanego, nieprzekraczalną linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Określone zostały także warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, a granice działki, stanowiącej przedmiot zainwestowania, wyznaczono na mapie sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Organ pierwszej instancji określił również warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wskazując, że zapotrzebowanie na energię elektryczną, gaz, wodę oraz odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej, realizowane będzie zgodnie warunkami określonymi przez dysponentów odpowiednich sieci. Obsługa w zakresie komunikacji została określona poprzez wskazanie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej realizowanej przez zjazd publiczny do drogi gminnej. W ocenie SKO, meritum orzeczenia organu I instancji, co do zasady jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, jednakże nieprawidłowo został w nim opisany rodzaj inwestycji poprzez wskazanie, że obejmuje ona realizację zabudowy usługowej. Wnioskowana inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako zabudowa usługowa, lecz powinna zostać - zgodnie z wnioskiem - opisana jako inwestycja celu publicznego polegająca na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi. Analogicznie w punkcie 2.1.1 warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w punkcie a) planowana inwestycja powinna zostać opisana jako inwestycja celu publicznego - zabudowa budynkiem świetlicy wiejskiej. Skoro wnioskowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, rozumianą jako działania o zasięgu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym, stanowiącą realizację celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to uznać należy, że celem takim nie jest działalność usługowa lecz działalność o charakterze użyteczności publicznej, mająca na celu zapewnienie powszechnego dostępu do określonego dobra - w tym przypadku dobra, jakim jest możliwość zaspokojenia potrzeb kulturalnych, organizacji czasu wolnego czy rozwijania zainteresowań i integracji społeczności lokalnej. Tym samym rodzaj inwestycji i rodzaj zabudowy powinny zostać w treści decyzji określone w sposób odzwierciedlający projektowany sposób użytkowania planowanego obiektu. Określenie przyjęte przez organ pierwszej instancji nie miało jednak wpływu na prawidłowość dokonanej oceny w kwestii uznania planowanej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do przepisu art. 6 pkt 6 tej ustawy celami publicznymi są m. in. budowa i utrzymywanie publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Polski system prawa nie definiuje pojęcia placówki opiekuńczo – wychowawczej, wskazując jedynie w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, że system ten obejmuje m.in. placówki oświatowo-wychowawcze, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie definiują także pojęcia świetlicy wiejskiej, wobec czego należy dokonać interpretacji językowej tych pojęć w celu stwierdzenia, czy są one sobie równoważne, a więc czy świetlica wiejska może zostać uznana za placówkę oświatowo - wychowawczą, a tym samym jej budowa za inwestycję celu publicznego. Według Słownika języka polskiego PWN świetlica wiejska to położona w obrębie wsi placówka organizująca zajęcia w ramach czasu wolnego, rozwijania zainteresowań i integracji społeczności wiejskiej. Definicja ta wpisuje się zatem w pojęcie placówki oświatowo -wychowawczej określonej przepisami ustawy o systemie oświaty. Uznać zatem należy, że budowa świetlicy wiejskiej jako placówki oświatowo - wychowawczej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów formułowanych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, a organ administracji nie może odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w razie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga też przeprowadzenia analizy tzw. "dobrego sąsiedztwa" i z uwagi na wyższość podyktowaną celem zamiaru inwestycyjnego, pozwala na sytuowanie obiektów o odmiennej od istniejącej w sąsiedztwie funkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zatem, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przeprowadził analizę wyznaczonego obszaru porównawczego a następnie określił parametry nowej zabudowy w sposób określony przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 tej ustawy, ani też rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu jednak na fakt, iż określone przez organ pierwszej instancji parametry nowej zabudowy są zgodne z parametrami określonymi przez inwestora we wniosku, nie ma potrzeby ingerencji w treść decyzji. W ocenie Kolegium nie znajdują również uzasadnienia zarzuty odwołania odnoszące się do stosunków własnościowych nieruchomości stanowiącej przedmiot zainwestowania oraz nieruchomości sąsiednich. Kwestie te stanowią problematykę natury cywilnej i nie podlegają rozpoznawaniu przez organy administracji publicznej w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższą decyzję H. J. i J. J. ponownie zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego przez nieuzasadnione przyjęcie, iż budowa świetlicy wiejskiej jest inwestycją celu publicznego – jako placówka opiekuńczo-wychowawcza. Zdaniem skarżących świetlica wiejska taką placówką nie jest. Swój interes prawny w zaskarżeniu powyższej decyzji skarżący wywodzą z faktu, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, a nadto na gruncie, do którego roszczą sobie prawo i kwestia ta dotychczas nie została rozstrzygnięta. Zdaniem skarżących zakwalifikowanie budowy świetlicy wiejskiej do celu publicznego ma umożliwić gminie rozstrzygnięcie powyższego sporu przez wywłaszczenie skarżących z powołaniem się na powyższy cel. Obecnie toczy się postępowanie mające na celu uchylenie decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nieruchomości, na której ma być zlokalizowana budowa świetlicy. Skarżący podnoszą także, iż w miejscowości O. istnieje już świetlica wiejska położona w innym miejscu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie zaskarżony akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na zasadność skargi. Należy przypomnieć, iż poprzednia decyzja SKO została uchylona przez tutejszy Sąd z powodu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającego na nie rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy o całości sprawy. Uchybienie to organ odwoławczy wyeliminował, jednakże zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji ocena prawna nie może być zaakceptowana. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie świetlicy wiejskiej, stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis podaje określenie celu publicznego, wymieniając (wśród innych) budowę i utrzymanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych. SKO uznało, iż świetlica wiejska, jako placówka oświatowo-wychowawcza mieści się w zakresie objętym art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko takie nie jest uprawnione w świetle tego, co w tej kwestii wyjaśniono w zaskarżonej decyzji. Organ bezpodstawnie powołuje się w tej kwestii na przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., poz. 2572), która wśród placówek systemu oświaty (art. 2) świetlicy wiejskiej nie wymienia, a i organ nie wykazuje, iż miałaby świetlica ta funkcjonować w ramach systemu oświaty, uregulowanego powyższą ustawą. Odwoływanie się w tym zakresie przez organ do ustawy o systemie oświaty jest zatem całkowicie nieuprawnione. Nie jest również trafne stanowisko organu odwoławczego, iż polski system prawa nie definiuje pojęcia placówki opiekuńczo-wychowawczej, wskutek czego należy odwołać się do ustawy o systemie oświaty. Od dnia [...] r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji, placówki opiekuńczo-wychowawcze działają na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887). Przed tą datą natomiast, tj. w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji placówki opiekuńczo-wychowawcze działały w oparciu o wydane na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455). Zgodnie z obowiązującym obecnie art. 93 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej celem placówek opiekuńczo-wychowawczych jest zapewnienie dziecku całodobowej opieki i wychowania oraz zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb. Ustawa ta określa też organizację i zasady funkcjonowania tego rodzaju placówek, działających w ramach systemu pieczy zastępczej. Zatem tylko placówki opiekuńczo-wychowawcze funkcjonujące w tym systemie spełniają warunki inwestycji celu publicznego wskazane w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy też zwrócić uwagę, iż nie każda placówka o charakterze oświatowo-wychowawczym może być uznana za inwestycję celu publicznego. Art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje tylko publiczne szkoły i przedszkola. Rozszerzenie tego pojęcia nie inne placówki oświatowo-wychowawcze nie znajdują zatem uzasadnienia. W związku z tym – w ocenie Sądu – placówka, jaką jest świetlica wiejska nie spełnia warunków uznania jej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie wobec ww. zamierzenia inwestycyjnego tj. świetlicy wiejskiej regulacji prawnych odnoszących się do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (tj. art. 50-58 u.p.z.p.) jest całkowicie niezasadne. Inwestycja ta może być zrealizowana jedynie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie warunki te nie zostały jednak przeanalizowane zgodnie z wymogami art. 59 i nast. ww. ustawy. Wprawdzie organ I instancji zmierzał w tym kierunku, kierując sią wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jednakże w treści decyzji wskazywał, iż dotyczy ona lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo, iż kwestii tej nie wyjaśnił. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż zaskarżona decyzji wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenia te miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, w wyniku czego zaskarżoną decyzję oraz wadliwą również decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrza N. z dnia [...] r. organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i pod tym kątem rozpoznać wniosek. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach (pkt III) na art. 200 P.p.s.a.