II SA/Sz 729/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. W dniu [...] r. S. Energetyka Cieplna Sp. z o.o. z siedzibą w S., Zakład Energetyczny S. Oświetlenie Ulic Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. z siedzibą w S. wystąpili do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji zezwalającej na udostępnienie części nieruchomości dla prac inwestycyjnych "Budowy odcinka ulicy lokalnej P. w S. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną" polegającą na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, C.O., elektroenergetycznej, oświetlenia ulic, skablowania odcinka napowietrznej linii 15kV, budowie miejsc parkingowych, ścieżek rowerowych, zieleni, wjazdów na działki przylegające, przeznaczone pod zabudowę, budowie przejścia ulicy P. przez strumień W., przebudowie końcówki kanału deszczowego na wylocie do cieku W. i odmuleniu oraz wykonaniu nowego umocnienia koryta strumienia W.. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta S. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] obręb [...] stanowiącej własność Miasta S. pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w udziale [...], "S." Sp. z o.o. w udziale [...] oraz B. T. w udziale [...] przez udzielenie zezwolenia S. Energetyce Cieplnej Sp. z o.o. z siedzibą w S., na przeprowadzenie odcinka sieci c.o. oraz przez udzielnie zezwolenia dla Zakładu Energetycznego S. Oświetlenie Ulic Sp. z o.o. z siedzibą w S., na przeprowadzenie podziemnego kabla oświetlenia ulicy P. oraz dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], [...] i [...] obręb [...] stanowiącej własność Miasta S., pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w udziale [...], "S." Sp. z o.o. w udziale [...] oraz B. T. w udziale [...] przez udzielenie zezwolenia dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S. na przeprowadzenie odcinka rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej i włączenia go do istniejącej studni kanalizacji sanitarnej, oraz dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] obręb [...] i [...] obręb [...] stanowiącej własność Miasta S. pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w udziale [...], "S.." Sp. z o.o. w udziale [...] oraz B. T. w udziale [...] przez udzielnie zezwolenia dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S., na przeprowadzenie odcinka sieci wodociągowej i włączenia go do istniejącej sieci. W dniu [...]r. w siedzibie Urzędu Miasta w S. przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], [...], obręb [...] i [...], obręb [...], położonej przy ul. P., ul. S. ul K. w S. na którą stawili się R. B., E. S. jako pełnomocnicy S. Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. z siedzibą w S., Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S. i Zakładu Energetycznego Szczecin Oświetlenie Ulic Sp. z o.o. z siedzibą w S., M. K., pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej "B.", K. T. -,,S.." Sp. z o.o., działający jednocześnie jako Prezes "S." Sp. z o.o. W związku z aktem notarialnym na podstawie, którego "S.." Sp. z o.o. zbyła na rzecz "S." Sp. z o.o. udziały w prawie użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...], obręb [...] i [...], obręb [...] K. T. oświadczył, że reprezentuje również "S" Sp. z o.o. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, na rozprawę nie stawiła się B. T. Na rozprawie ustalono, że na terenie objętym postępowaniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "G." w S., zgodnie z którym przeznaczony jest on na budowę dróg publicznych i sieci komunalnych co wynika z jego ustaleń ogólnych i szczegółowych. Natomiast grunty dla których obsługi przewidywana jest realizacja uzbrojenia zostały oddane w użytkowanie wieczyste pod warunkiem partycypowania "M" Sp. z o.o. w nakładach poniesionych przez "S." Sp. z o.o. i Spółdzielnię Mieszkaniową "B" na ich uzbrojenie. "S." Sp. z o.o. i Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" oświadczyły, iż są skłonne do zawarcia ugody pod warunkiem rozliczenia się "M." Sp. z o.o. z poniesionych nakładów na uzbrojenie terenów objętych umową notarialną z dnia [...]r. W piśmie z dnia [...]r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" oświadczyła, że nie wyraża zgody na wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], obręb [...] i nr [....], obręb [...] gdyż firma "M." Sp. z o.o. nie wywiązała się z postanowień umowy z dnia [...]r. oraz, że decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Prezydent Miasta S. odmówił wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Organ I instancji ustalił, iż działki objęte wnioskiem leżą w obrębie terenów elementarnych [...] dla których obowiązują ustalenia dotyczące obsługi inżynieryjnej: istniejąca sieć wodociągowa, gazowa, cieplna, elektroenergetyczna i telekomunikacyjna oraz kanalizacja sanitarna i deszczowa do rozbudowy i modernizacji, projektowany rurociąg tłoczny ścieków sanitarnych. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta S. wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie wyczerpane zostały przesłanki wynikające z przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami który stanowi, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych i naziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, iż rozliczenie się "M" Sp. z o.o. z poniesionych przez "S." Sp. z o.o. i Spółdzielnię Mieszkaniową "B" nakładów na uzbrojenie, nie znajduje oparcia w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Rozliczenie takie może nastąpić na drodze cywilno-prawnej. Organ pierwszej instancji za niezasadny uznał argument podnoszony przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B.", że sprawa objęta wnioskiem z dnia [...]r. została wcześniej rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. odmawiającą wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących działki nr [...], obręb [...] i nr [...], obręb [...], ponieważ Prezydent Miasta S odmówił w niej wydania "M." Sp. z o.o. zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. "M" Sp. z o.o. jako developer nie stanowił "innej osoby". Prezydent Miasta S uznał, że zostały wyczerpane przesłanki z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonywanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazał, iż R. B. i E. S. działający jako pełnomocnicy inwestorów, przedstawili we wniosku z dnia [...]r. korespondencję z wieczystymi użytkownikami działek [...], obręb [...] i nr [...], obręb [...], z której wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." odmówiła zgody na zajęcie gruntów pod budowę sieci uzależniając ją od wywiązania się "M" Sp. z o.o. z postanowień § [...], pkt. [...] aktu notarialnego z dnia [...]r. w którym "M" Sp. z o.o. zobowiązała się do doprowadzenia potrzebnych mediów do terenu inwestycji, w uzgodnieniu ze Spółką "B." S.A jako inwestycji realizowanej dla wspólnych potrzeb i na wspólny koszt. Brak odpowiedzi "S." Sp. z o.o. w wyznaczonym terminie zgodnie z zapisem we wniosku z dnia [...]r. dotyczącym zajęcia pod budowę sieci na działkach [...], obręb [...] i [...], obręb [...] organ uznał za równoznaczne z brakiem zgody na ich zajęcie. Państwo T. odmówili wyrażenia zgody na zajęcie gruntów. Rozbieżność stanowisk stron w sprawie zajęcia gruntów potwierdziła również rozprawa administracyjna z dnia [...] Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "B", zarzucając naruszenie przez organ art. 6 kpa, art. 10 kpa, art.107 § 3 kpa oraz art.112 ust. 3 i art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w S., uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda , po przytoczeniu treści przepisów art. 124 ust. 1 i ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie sprawy nie zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego, przez co naruszone zostały zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 kpa, art. 7 kpa, nakładającymi na organy administracji publicznej, obowiązek działania na podstawie przepisów prawa oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ drugiej instancji, za trafne uznał zarzuty strony odwołującej się, że organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Analizy takiej natomiast brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Wskazane argumenty organ poparł orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2005 r. Wojewoda wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że R. B. i E. S. - Federacyjne Biuro Architektoniczne S.C. w S., pełnomocnicy inwestorów, pismem z dnia [...] r. wystąpili do B. T. i K. T. cyt. " [...]". Przedmiotowe pismo doręczone zostało w dniu [...] r. Na kopii niniejszego pisma widnieje zapis cyt. " [...]", bez podania informacji, czego i w jakim zakresie dotyczy brak zgody. Powyższe pismo doręczone zostało w dniu [...] r. Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w S. oraz [...] Sp. z o.o. W piśmie skierowanym do Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w S. widnieje informacja, z treści której wynika, że Spółdzielnia nie wyraża zgody na zajęcie gruntu i budowę sieci z uwagi na niewywiązanie się przez "M" Sp. z o.o. z postanowień zawartych w akcie notarialnym Nr Rep. [...] Natomiast w piśmie skierowanym do S. Sp. z o.o. stwierdza się brak jakiejkolwiek informacji co do zgody bądź braku zgody na zajęcie nieruchomości, o których mowa w ww pismach. W ocenie Wojewody , informacja skierowana do użytkowników wieczystych, iż cyt. "[...]" jest nieprecyzyjna. Nadto w treści przedmiotowych pism umieszczone zostało zastrzeżenie, iż nieudzielenie odpowiedzi przez użytkowników wieczystych w terminie wyznaczonym przez R. B. i E. S. - Federacyjne Biuro Architektoniczne S.C. w S., tj. w terminie [...] dni od daty otrzymania pisma będzie traktowane jako niewyrażenie przez użytkowników wieczystych zgody na zajęcie gruntów pod budowę ww sieci. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) użytkownik wieczysty z wyłączeniem innych osób może korzystać z gruntu oraz może swym prawem rozporządzać tak jak właściciel. Zatem jest to prawo chronione konstytucyjnie. W ocenie organu drugiej instancji, w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie wyrażenia lub nie wyrażenia zgody przez użytkowników wieczystych na zajęcie gruntów, o których mowa w tych pismach, do czego zobowiązani byli pełnomocnicy inwestorów, zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zarzutu Spółdzielni Mieszkaniowej "B.", iż w postępowaniu przed organem I instancji naruszono art.10 kpa, gdyż z akt sprawy wynika, że wszystkie strony postępowania zostały prawidłowo poinformowane o przysługujących im uprawnieniach. Na decyzję Wojewody skargę wniósł Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. reprezentowany przez radcę prawnego B. G. W skardze wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji oraz zarzucono: -naruszenie art. 87 Konstytucji poprzez przyjęcie że Wyroki Sądów Administracyjnych stanowią źródło obowiązującego prawa, -art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przepis ten zobowiązuje organ administracji przed wydaniem decyzji dotyczącej ograniczenia prawa użytkowania wieczystego do dokonania analizy uciążliwości tego ograniczenia dla użytkowników wieczystych, -art. 60 i 65 kc poprzez niezgodną z tymi przepisami interpretację oświadczeń woli złożonych przez użytkowników wieczystych co do braku zgody na ograniczenie ich praw, -art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu stanowiska, dlaczego według jego oceny, w sprawie której dotyczy zaskarżona decyzja, analiza pod kątem nieuciążliwości ograniczenia uprawnionym prawa użytkowania wieczystego, jest konieczna i celowa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika obowiązek przeprowadzenia analizy w zakresie uciążliwości ograniczenia, jak również podstawy takiej nie stanowi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na który powołał się organ w zaskarżonej decyzji. Skarżący nie zgadza się również ze stanowiskiem organu, iż w sprawie nie przeprowadzono rokowań w celu uzyskania zgody użytkowników wieczystych na ograniczenie korzystania z nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się bowiem korespondencja między inwestorami a B. T. i S. Sp z o.o. i złożone tam oświadczenia woli, które organ niewłaściwe zinterpretował z naruszeniem art. 60 kc i art. 65 kc, pomijając ponadto protokół z rozprawy administracyjnej która odbyła się dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. W myśl art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ustawą, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości odpowiednich opisanych w tym artykule urządzeń infrastruktury, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jednocześnie zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a dokumentacja z przeprowadzonych rokowań musi być załączona do wniosku. Zdaniem Sądu nie ulega więc wątpliwości, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym i dopiero brak zgody uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań. Wobec tego w ocenie Sądu należy sięgnąć do Kodeksu cywilnego, gdzie w art. 71 i 72 używane jest to pojęcie, acz nie wprost. Rokowania, negocjacje, pertraktacje nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy zaś przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia, a następnie podjęcia rokowań. Przystąpienie do rokowań przez jednostkę organizacyjną lub osobę zamierzającą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie jest jej ustawowym obowiązkiem. Natomiast takiego obowiązku nie ma po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Czyli jeżeli brak będzie zamiaru bądź zgody na rokowania po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości to materiały dokumentujące to zachowanie (pisma zapraszające do rokowań, dowody doręczeń i ewentualne odpowiedzi), należy załączyć do wniosku skierowanego do starosty. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca wypełnienie przesłanki z art. 124 ust. 3 ustawy tj. przeprowadzenie rokowań. Pisma skierowane do właścicieli o wyrażenie zgody nie mogą być utożsamiane w ocenie Sądu z zaproszeniem o przystąpienie do rokowań i stąd zasadnie uznał Wojewoda , że rokowania nie zostały przeprowadzone. Natomiast Sąd nie podziela poglądu organu II instancji, że organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jaknajmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Warunek taki nie jest bowiem przesłanką, od której ustawodawca uzależnia wydanie zgody przez starostę. Jednak w ocenie Sądu nie sposób nie zauważyć, że rozważania dotyczące ewentualnej uciążliwości i np. innego przebiegu projektowanych urządzeń infrastruktury mogą być elementem rokowań i w przypadku podniesienia tych zagadnień przez właściciela nieruchomości będą wymagały zajęcia stanowiska przez wnioskodawcę. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.