II SA/Sz 729/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 28 grudnia 1996 r. nr XLIII/182/96 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 23, obręb Karnieszewice, gmina Sianów, II. zasądza od Gminy Sianów na rzecz skarżącej K. S. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 28 grudnia 1996 r. nr XLIII/182/96 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów ( dalej m.p.z.p.) w zakresie w jakim dotyczy ona działki ew. nr [...] z obrębu [...] Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie, zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 8 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415; dalej: u.z.p.) z uwagi na sprzeczność części tekstowej i graficznej planu polegającą na oznaczeniu na rysunku planu terenów upraw rolnych, pomimo że tereny takie nie są - zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały przedmiotem ustaleń planu; 2) art. 10 ust. 1 u.z.p. poprzez brak określenia dla terenów upraw rolnych jakichkolwiek warunków kształtowania zabudowy na tych terenach przy jednoczesnym braku wprowadzenia zakazu zabudowy; 3) art. 2 Konstytucji RP poprzez brak przestrzegania zasady pewności prawa i zasad poprawnej legislacji, tj. obowiązku redagowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla adresatów w zakresie, w jakim plan dotyczy terenów upraw rolnych; 4) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw właścicieli działek oznaczonych jako tereny upraw rolnych do zabudowy swojej działki bez zachowania przewidzianych w tym przepisie gwarancji oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej uwzględnienie w całości, wskazując, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa. Wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. WSA wskazał, że wbrew wywodom skarżącej, plan miejscowy zawiera ustalenia w przedmiocie terenów upraw rolniczych, które na załączniku graficznym zostały oznaczone kolorem żółtym, w części tekstowej w § 3 ust. 4 planu zawarto ustalenia dla obszarów rolnych i dopuszczalnych na tych terenach ingerencji o nierolniczym charakterze. Sąd wyjaśnił, że analiza planu wskazuje, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącej położonej częściowo na terenach oznaczonych na rysunku planu kolorem żółtym, a częściowo na terenach oznaczonych symbolem 25MR zachowano dotychczasowy sposób zagospodarowania. Zatem, nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, skoro plan nie nakłada na nią żadnych nowych obowiązków ani ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, sankcjonując jedynie stan istniejący w dacie podjęcia uchwały. Dalej Sąd wskazał, że na terenie oznaczonym symbolem 25MR dopuszczono możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, a nawet ich wymianę, co oznacza, że w wypadku, gdy stare budynki nie nadają się do remontu, mogą zostać rozebrane i zastąpione budynkami nowymi, z zachowaniem cech stylowych istniejącego budownictwa. Tym samym, skarżąca nie została pozbawiona możliwości wykonania nowej zabudowy, odpowiadającej potrzebom prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Określenie miejsca usytuowania tej zabudowy w planie miejscowym, odpowiadającego dotychczasowemu miejscu posadowienia budynków mieszkalnych, czy gospodarczych interesu prawnego skarżącej nie narusza. Podobnie brak wskazania w planie miejscowym możliwości usytuowania zabudowy zagrodowej na terenach dotychczas pod taką zabudowę nieprzewidzianych. Podsumowując, w ocenie WSA nie doszło do ingerencji w prawo własności skarżącej, bowiem plan miejscowy nie zawiera takich ustaleń, które by prawo to ograniczały. Końcowo Sąd zaznaczył, że w tych okolicznościach nie badał merytorycznych zarzutów odnoszących się do przekroczenia władztwa planistycznego, czy naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego i innych naruszeń wskazywanych również przez organ w odpowiedzi na skargę. Od ww. wyroku K. S. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 2 września 2025 r. sygn. akt II OSK 1526/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie. Jako trafny NSA ocenił zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. Skarżąca jako właścicielka działki nr [...], objętej ustaleniami planu niewątpliwie ma interes prawny w zaskarżeniu planu i który WSA jej przyznał, błędnie wykluczając natomiast jego naruszenie. Tymczasem ustalenie, że plan narusza interes prawny skarżącej otwiera możliwość kontroli zarówno trybu uchwalenia, zasad tworzenia planu oraz kontrolę właściwości organów podejmujących czynności w procedurze jego uchwalania. NSA wskazał, że działka (nr [...]) skarżącej znajduje się w jednostce planu [...] W § 23 plan przewiduje dla terenów MR, MN dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-rolniczej możliwość jedynie wymiany, rozbudowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania. Wyklucza zatem w jednostkach 1-65 MR i MN nową zabudowę. Załącznik mapowy do planu (w aktach sądowych koperta k. 59) wskazuje natomiast, że jako teren 25MR oznaczono niewielki fragment działki nr [...] (kolor pomarańczowy). Oznaczono także większy prostokąt (kolor żółty) opisany tym kolorem w legendzie jako teren użytków rolnych oraz dwa niewielkie fragmenty wydzielone jako Ps. Pozostała dominująca powierzchnia tej działki - nie jest wiadome jakie ma przeznaczenie w świetle rysunku i niekompatybilnych oznaczeń legendy do rysunku planu oraz, czy w ogóle została objęta planem. Niemniej, w ocenie NSA, do przyjęcia legitymacji skargowej wystarczające jest stwierdzenie, że jednostka 25MR wyklucza nową zabudowę, stanowiąc ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, co powinno polegać ocenie przy rozpoznaniu skargi na plan m.in. w ramach podniesionej w skardze kasacyjnej zasady proporcjonalności (art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Drugim kluczowym elementem dla wykazania naruszenia interesu prawnego, jest w ocenie NSA, teren użytków rolnych w ramach działki, który nie został opisany na mapie żadnym symbolem literowym. W szczególności nie został opisany na mapie planu jako teren zabudowy - czy to mieszkaniowo-rolniczej, czy to rolniczej, w przeciwieństwie do wyznaczonego terenu na działce strony 25MR, gdzie jest wiadomym jakie ograniczenia występują (§ 23 planu). W zakresie terenu 25MR podjęto bowiem regulacje w planie tj. wprowadzono w konsekwencji zakaz nowej zabudowy. Natomiast z innej części tekstowej planu wynika, że przewiduje on m.in. tereny zabudowy mieszkaniowo-rolniczej i rolniczej (MNR i MR - § 3 ust. 1 pkt 1 planu), a nie jest wiadomym w sposób pozytywny jakie ustalenia obowiązują dla "terenu użytków rolnych", w szczególności czy występują jakieś zakazy czy nakazy. Tym samym nie można wykluczyć, że na tym terenie nie jest przewidziana jakakolwiek zabudowa, w tym zagrodowa. Niejasności w zakresie normy planu co do terenu użytków rolnych, w ocenie NSA, stanowią asumpt do stwierdzenia, że w ten sposób naruszony został interes prawny skarżącej, która ma prawo znać lokalne przepisy, na podstawie których może podejmować działania inwestycyjne. W tej sytuacji jako przedwczesne NSA ocenił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r.nr 89, poz. 415 ze zm.) – dalej u.z.p. Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego planu miejscowego w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez K. S. skargi kasacyjnej wyrokiem z 2 września 2025 r. sygn. akt II OSK 1526/24 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 1045/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "wykładni prawa" rozumie się jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie, jak przyjmuje się w judykaturze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 130/13). Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania przed sądem administracyjnym poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1448/13). W rozpoznawanej sprawie K. S. niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym jako właścicielka działki nr [...] położonej w obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, który postanowieniami planu został naruszony, o czym przesądził NSA w wyroku, którym obecnie orzekający Sąd jest związany. Przy czym należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, ponieważ rozstrzyganie przez Sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącej powodując następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w kontekście wytycznych NSA, badając kwestie zgodności planu z obowiązującymi w czasie jej podjęcia przepisami u.z.p uznał, że w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] gmina S. narusza on prawo w stopniu wymagającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Uchwała objęta skargą podjęta została na podstawie przepisów u.z.p. Stosownie do art. 10 ust. 1 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, 3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, 9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych, 10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, 11) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej, b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, c) przekształceń obszarów zdegradowanych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Przy czym część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Część tekstowa planu winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej, zaś sprzeczność, brak korelacji i spójności muszą być rozważane w kategorii naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie zasady sporządzania projektu miejscowego planu zgodnie z przepisami odrębnymi daje podstawę do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1095/16). Brak spójności i zgodności dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej planu. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2029 r. II OSK3081/18). Z analizy przedmiotowej uchwały wynika, na co zwrócił uwagę orzekający w sprawie NSA, że dla działki skarżącej plan w § 23 dotyczącym [...] przewiduje dla terenów MR, MN dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-rolniczej jedynie możliwość wymiany, rozbudowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, wykluczając w jednostkach 1-65 MR i MN nową zabudowę, podczas gdy na mapie stanowiącej załącznik do planu jako teren 25MR oznaczono niewielki fragment działki nr [...] (kolor pomarańczowy) oraz większy prostokąt (kolor żółty) opisany jako teren użytków rolnych i dwa niewielkie fragmenty oznaczone jako Ps. W świetle rysunku i niedokładnych oznaczeń legendy niewiadomo jakie jest przeznaczenie pozostałej, dominującej powierzchni działki. Podobnie teren użytków rolnych na działce skarżącej nie został opisany na mapie żadnym symbolem literowym, w szczególności jako teren zabudowy- czy to mieszkaniowo-rolniczej, czy rolniczej. Z kolei § 3 ust. 1 pkt 1 planu przewiduje m.in. tereny zabudowy mieszkaniowo-rolniczej i rolniczej, natomiast brak informacji dot. obowiązujących ustaleń dla "terenu użytków rolnych" w szczególności, czy występują zakazy, czy nakazy. Tym samym w opisanym zakresie istnieje niespójność pomiędzy treścią planu, a jego częścią graficzną. Brak powiązania ustaleń części graficznej uchwały z jej częścią tekstową stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie odnoszącym się do działki skarżącej. Niewątpliwie bowiem dostrzeżona niezgodność między częścią tekstową i rysunkową uchwały utrudnia jednoznaczne określenie zasad przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącej stanowiąc w związku z powyższym istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina Sianów o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.