II SA/Sz 73/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Asesor Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie przekazania według właściwości wniosku oddala skargę Starosta postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy do załatwienia według właściwości wniosek Biura A. ze [...] o wyrażenie zgody na wejście na grunt i budowę rurociągu tłoczonego kanalizacji sanitarnej oraz gazociągu na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...], położone w obrębie [...], gmina [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] r. i dotyczył nieruchomości zapisanej w ewidencji gruntów i budynków jako stanowiącej własność Skarbu Państwa. Starosta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że przedmiotowe nieruchomości w myśl art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), podlegają nabyciu przez Gminę z mocy prawa, a zatem stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy organem właściwym do załatwienia wniosku jest Burmistrz . Na powyższe postanowienie zażalił się Burmistrz wyjaśniając, że Biuro A.. ze [...] działało na zlecenie Gminy jako inwestora. Zdaniem Burmistrza, zaskarżone postanowienie jest bezzasadne ponieważ wobec wskazanych we wniosku nieruchomości wojewoda nie wydał, wymaganej art. 18 wyżej wskazanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście tych nieruchomości na własność Gminy Gryfino z mocy prawa w trybie art. 5 tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 65 § 1, art. 134 i art. 144 Kpa, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Zdaniem organu odwoławczego, który powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. Sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), zażalenie na postanowienie w sprawie przekazania sprawy właściwemu organowi, zgodnie z art. 65 Kpa służy stronie a nie organowi samorządu terytorialnego. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w sprawie, w której dwa organy uznają się równocześnie za niewłaściwe zachodzi negatywny spór o właściwość, do którego rozstrzygnięcia zastosowanie mają przepisy art. 22 Kpa. Na powyższe postanowienie pełnomocnik Gminy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 25, 26, 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, strona skarżąca podniosła, że Gmina jako inwestor, uzyskała – stosownie do art. 28 kpa – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wniosku złożonego przez Biuro A. ze [...] jako jej pełnomocnika. Zakwestionowano ponadto w skardze, podobnie jak wcześniej w zażaleniu, trafność stanowiska Starosty , co do nabycia z mocy prawa przez Gminę prawa własności przedmiotowych nieruchomości na podstawie art. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Zdaniem strony skarżącej w sprawie nie ma zastosowania przywołana w postanowieniu Starosty Uchwała 7 sędziów NSA, bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Gminę jako stronę, a nie jako organ. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2004 r., sygn. akt SA/Sz 2274/02 (niepublikowany) wskazano na dominujący pogląd, że organ samorządu terytorialnego może być strona postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego gminy, którą reprezentuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że przedmiotem postanowienia Starosty nie było wyłączenie organu czy pracownika od załatwienia sprawy, a jedynie przekazanie sprawy do załatwienia według właściwości w oparciu o art. 65 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, "Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej." Konsekwencję cytowanego przepisu stanowi powinność organu zbadania z urzędu swojej właściwości i postąpienia stosownie do wymogów art. 65 § 1 Kpa w przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości. Tak też postąpił Starosta, przekazując sprawę postanowieniem wydanym w trybie art. 65 § 1 Kpa Burmistrzowi jako – jego zdaniem – organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. Zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Gminy na powyższe postanowienie Starosty, nie wymaga zatem ustalenia, który organ w istocie jest właściwy do załatwienia wniosku strony w przedmiotowej sprawie administracyjnej, a wobec tego bezprzedmiotowa dla sądowej oceny na tym etapie sprawy jest podnoszona skargą kwestia własności opisanych we wniosku nieruchomości, determinująca właściwość rzeczową organu. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania w zastępstwie organów wskazanych w art. 22 Kpa negatywnego sporu o właściwość. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy Gminie , jako inwestorowi inwestycji wskazanej we wniosku, przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 sprawy wszczętej tym wnioskiem do rozpatrzenia Burmistrzowi . Prawo do złożenia tego zażalenia, przewidzianego w art. 65 § 1 zd. drugie Kpa, Gmina wyprowadza z faktu, że jako inwestor ma interes prawny w rozstrzygnięciu wniosku, a zatem przysługuje jej w tym postępowaniu przymiot strony. W związku z powyższym zauważyć należy, iż jest poza sporem, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną może wchodzić w stosunki prawne również na gruncie prawa administracyjnego i z tego tytułu może posiadać w określonych sprawach przymiot strony postępowania administracyjnego. W tej sytuacji burmistrz (wójt, prezydent miasta) może występować w podwójnej roli, to znaczy jako reprezentujący gminę na zewnątrz i jako organ tej gminy uprawniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą praworządności, "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują szczególnego rozwiązania zasad właściwości rzeczowej organu jednostki samorządu terytorialnego z uwagi na wystąpienie interesu prawnego strony (art. 28 §1 Kpa ) po stronie tej jednostki. Na etapie ustalenia, który organ jest właściwy do rozpatrzenia sprawy nie może być zatem brany pod uwagę interes prawny gminy jako strony. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył w Kodeksie postępowania administracyjnego zagadnienie właściwości organów (Rozdział 4) od kwestii wyłączenia pracownika i organu (Rozdział 5). Taka systematyka kodeksu przesądza o kolejności rozumowania dając prymat ustaleniu właściwości organu przed rozważaniem kwestii jego wyłączenia. Tymczasem skarga zdaje się nie dostrzegać tej kolejności i nie bacząc na wyłaniający się spór o właściwość organu zmierza do rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego wyłączenia od rozpatrzenia sprawy burmistrza gminy, która to gmina jest jednocześnie stroną postępowania Przypomnieć wypada, że przewidujący takie wyłączenie przepis art. 27 a Kpa został skreślony przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) z dniem 6 grudnia 1994 r. Zasady rozwiązania tej kolizji wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym między innymi wymieniony w skardze wyrok WSA , wskazując na możliwość i uzasadnioną potrzebę stosowania w takim wypadku przepisów regulujących wyłączenie organu i pracownika od rozpoznania sprawy. Jednakże najpierw – w razie sporu negatywnego- musi być ustalone, że organ gminy jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, a na tym etapie gmina nie może wnosić zażalenia skoro ustawodawca przewidział inny tryb rozwiązywania negatywnych sporów o właściwość. Dopiero po jego rozstrzygnięciu, w dalszej kolejności rozważana może być kwestia wyłączenia tego organu ze względu na skumulowanie się interesu prawnego gminy z właściwością organu gminy do rozpatrzenia sprawy. Dlatego należało zaskarżone postanowienie uznać za zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę.