II SA/Sz 73/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]. K. J., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...]. Postanowieniem tym SKO w S. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na umorzenie kwot nienależnie pobranych, w okresie od 15 czerwca 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r., świadczeń pieniężnych w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami, o których obowiązku zwrotu orzeczono decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Starosty S. przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r., [...] r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S., działając z upoważnienia Starosty S., uznał świadczenia pieniężne w wysokości [...] zł, wypłacone za okres od 15 czerwca 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. K. J. - na pokrycie kosztów utrzymania J. J. w rodzinie zastępczej - za nienależnie pobrane. Oddzielną decyzją z dnia [...] r., [...], zobowiązał ww. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Dalej organ wskazał, że w dniu 12 grudnia 2015 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. wpłynął wniosek K. J. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Dyrektor Powiatowego Centrum Rodzinie w S., działając z upoważnienia Starosty S. wystąpił, w trybie art. 106 k.p.a., do Prezydenta Miasta K., celem zajęcia stanowiska w sprawie umorzenia w całości kwot nienależnie pobranych świadczeń, na wniosek zobowiązanej, zgodnie z art. 92 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Prezydent Miasta K. postanowieniem znak z dnia [...] r., nr [...], zajął negatywne stanowisko wobec wniosku K. J. wyjaśniając, że w uzasadnieniu złożonego wniosku oraz przedłożonych aktach postępowania nie wykazano zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, które uzasadniałyby umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona złożyła zażalenie na postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wnosząc o jego zamianę lub uchylenie z powodu błędnie określonego stanu faktycznego oraz błędów merytorycznych zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącej Prezydent Miasta K. błędnie ustalił, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia K. J. nie była rodziną zastępczą dla małoletniej J. J. Ustosunkowując się do argumentów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 92 ust. 11 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zwanej dalej u.w.r.p.z.", starosta w porozumieniu z wójtem może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z powyższego, zdaniem organu wynika, że dla orzeczenia o umorzeniu powinna zostać ustalona sytuacja szczególna, nadzwyczajna, nagła i niespodziewana, której nie sposób przewidzieć przy dochowaniu należytej staranności. Organ wskazał, że strona wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości [...] zł, uzasadniła sytuacją materialną brakiem oszczędności oraz brakiem możliwości jakiejkolwiek spłaty. Podnosiła także, że ww. środki, otrzymane jako świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej J. J., w spokrewnionej rodzinie zastępczej, zostały w całości przeznaczone na utrzymanie wnuczki, która nadal pozostaje na jej utrzymaniu i jest w jej mieszkaniu zameldowana. Ojciec płaci alimenty w kwocie [...] zł miesięcznie, matka nie utrzymuje z dzieckiem kontaktów i nie łoży na jego utrzymanie. Dalej Kolegium wywiodło, że z akt sprawy wynika, iż K. J. jest wdową, jako emeryt posiada stały dochód w postaci świadczenia ZUS w kwocie [...] zł netto, zamieszkuje w domu jednorodzinnym wspólnie z córką, uczestnicząc w kosztach utrzymania domu po połowie. Ze złożonego oświadczenia o stanie majątkowym wynika, że nie posiada żadnych nieruchomości i ruchomości. Organ pierwszej instancji dysponując powyższymi informacjami udokumentowanymi w aktach sprawy uznał, że zarówno w uzasadnieniu złożonego wniosku, jak i w aktach sprawy nie wykazano zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, które uzasadniałyby umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, które to stanowisko Kolegium w pełni podzieliło. Organ wyjaśnił, że nie uznaje sytuacji finansowej skarżącej za trudną na tle innych rozpatrywanych spraw, w podobnej sytuacji znajduje się bowiem wiele rodzin Ponadto, Kolegium stanęło na stanowisku, że trudna sytuacja finansowa sama w sobie nie uzasadnia umorzenia, bowiem nie jest ona szczególna, przekreślająca realne możliwości zwrotu zaległości, choć niewątpliwie zwrot byłby mniej utrudniony gdyby K. J. za wnioskowała o ratalny system ich spłaty. Zwalnianie z zadłużenia w sposób nieuzasadniony powodowałoby obciążanie jego kwotą pozostałych obywateli. Dla orzeczenia o umorzeniu powinna zostać ustalona sytuacja szczególna, nadzwyczajna, nagła i niespodziewana, której nie sposób przewidzieć przy dochowaniu należytej staranności. W powyższym przypadku, zdaniem Kolegium, nie mamy do czynienia ze szczególnymi okolicznościami uzasadniającymi umorzenie. W skardze od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. K. J., podnosząc zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu zażalenia i wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia ewentualnie jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł , co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 - j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którym organ ten utrzymał postanowienie Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na umorzenie K. J. nienależnie pobranego świadczenia. Ocena zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła do wniosku, że narusza ono prawo, podobnie jak postanowienie je poprzedzające. W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania przez wójta, w tym przypadku Prezydenta Miasta K., postanowienia w przedmiocie wyrażenia stanowiska odnośnie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, stanowił art. 92 ust. 11 u.w.r.s.p.z. Przepis ten dopuszcza możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzja w tym zakresie musi, stosownie do art. 92 ust. 11 zdanie drugie tej ustawy, zostać podjęta w porozumieniu z wójtem. Ratio legis tego rozwiązania znajduje uzasadnienie w określonych w art. 191 i nast. u.w.r.s.p.z. zasadach finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, bowiem gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, ponosi wspólnie z powiatem wydatki na jego utrzymanie w wysokościach, o których mowa w art. 191 ust. 9 u.w.r.s.p.z. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym, mającym charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego. Punktem wyjścia dla procesu ocennego przeprowadzanego przez organ współdziałający jest postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracji publicznej w ramach postępowania głównego, jakkolwiek w orzecznictwie przyjmuje się, że organ współdziałający może, w razie potrzeby, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1203/05, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się również, że wykonanie wynikającego z ustawy obowiązku współdziałania powinno poprzedzić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz uwzględniać zasadę ogólną ochrony społecznego i słusznego interesu strony (wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r. sygn. akt VSA 3368/00, LEX nr 50119). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zarówno organ I jak i II instancji nie zadośćuczyniły obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia i zbadania okoliczności sprawy. W art. 92 ust. 11 u.w.r.s.p.z. jako przesłankę umorzenia nienależnie pobranych należności bądź zastosowania innych, enumeratywnie w treści przepisu wymienionych ulg, wskazano szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Tak określona przesłanka ma charakter nieostry, co oznacza, że w każdym przypadku zadaniem organu będzie ustalenie indywidualnej sytuacji osoby ubiegającej się o umorzenie, nie tylko w kontekście jej sytuacji majątkowej, ale całokształtu okoliczności, które mogą mieć wpływ na podjęcie decyzji w tym zakresie. Zważyć bowiem należy, że ustawodawca nie zawęził przesłanek umorzenia wyłącznie do kryterium majątkowego i dochodowego, a zatem każda okoliczność, która ma wpływ na sytuację rodziny np. długotrwała choroba, niepełnosprawność, warunki mieszkaniowe itp., powinna zostać wzięta pod uwagę Decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych ma niewątpliwie charakter uznaniowy, co oznacza, że zastosowanie ulg, o których mowa w art. 92 ust. 11 u.w.r.s.p.z. uzależnione jest od oceny indywidualnej sytuacji wnioskodawcy przez organ, który w oparciu o własne ustalenia może, ale nie musi skorzystać z uprawnień, które daje wskazany przepis prawa. Badanie pod względem zgodności z prawem decyzji uznaniowej obejmuje przede wszystkim to, czy organ wszechstronnie zebrał i ocenił materiał dowodowy, poczynione ustalenia odniósł do obowiązujących przepisów, a następnie szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, innymi słowy badanie to sprowadza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły materiału dowodowego w sposób dostateczny. Jak wynika wprost z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności oraz podejmować działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta została uszczegółowiona w art. 77 § 1 k.p.a., nakazującym gromadzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenie go w całości. Z kolei, o czym stanowi art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest stwierdzenie, czy określona okoliczność została w rzeczywistości udowodniona. Dodać także należy, że choć co do zasady strony postępowania powinny przy składaniu wniosku o umorzenie należności z własnej inicjatywy wykazać sytuację rodziny, jednak nie znosi to obowiązku organów, wynikającego z art. 9 k.p.a., informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie, w związku z ubieganiem się o umorzenie należności, strona złożyła na żądanie organu wypełniony formularz oświadczenia o stanie majątkowym, w którym wskazała, że nie jest właścicielką mieszkania ani domu mieszkalnego, mieszka w domu, którego właścicielem jest M. J. i partycypuje w kosztach jego utrzymania w połowie. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma skierowanego przez dyrektora powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia 6 września 2016 r. wynika nadto, że K. J. jest wdową, posiada stały dochód w wysokości [...] zł miesięcznie (dokumentu potwierdzającego powyższą okoliczność brak jest w aktach sprawy). Do pisma załączono decyzję uznającą świadczenie za nienależnie pobrane, decyzję zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, odpis wyroku WSA w W., pismo K. J. z dnia 3 sierpnia 2016 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego. Z postanowień tych wynika, że [...] r. małoletnia J. J. została umieszczona u K. J. na zasadach jak w rodzinie zastępczej (postanowienie z dnia [...] r. sygn. akt [..]). Następnie postanowieniem z dnia [...] r. sąd przywrócił pełną władzę rodzicielską ojcu J. J. – S. J. i ustalił miejsce pobytu małoletniej przy ojcu, natomiast postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił S. J. władzę rodzicielską i ponownie ustanowił dla J. J. rodzinę zastępczą w osobie K. J. z dniem 23 maja 2014 r. We wskazanych wyżej okolicznościach sprawy zadaniem organu, do którego zwrócono się w trybie art. 106 k.p.a., było rozważenie całokształtu okoliczności i zbadanie sytuacji skarżącej – nie tylko majątkowej i dochodowej, ale również i tego, że jak wynika z wniosku o umorzenie należności małoletnia J. J. w okresie, za który przyznano uznane za nienależne świadczenie w dalszym ciągu pozostawała pod opieką i na utrzymaniu K. J., co zdaje się potwierdzać postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] r. Dopiero pełna diagnoza sytuacji skarżącej dawała możliwość wyrażenia wiarygodnego i opartego na faktach stanowiska. W ocenie sądu podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga, że przekazana Prezydentowi Miasta K. dokumentacja nie dawała podstaw do dokonania rzetelnej analizy sytuacji skarżącej. Przedłożone przez skarżącą formularze dotyczące jej stanu majątkowego zawierają jedynie szczątkowe informacje na temat jej stanu majątkowego, a organ prowadzący postępowanie w sprawie umorzenia należności nie ustalił jakie skarżąca ponosi wydatki na utrzymanie, w tym koszty utrzymania domu (energia elektryczna, ogrzewanie, gaz, woda itp.), jakie były ponoszone przez skarżącą koszty utrzymania małoletniej J. J. w tym okresie. Dopiero zestawienie dochodów i wydatków dawałoby pełen obraz sytuacji skarżącej i na tej podstawie organ uzgadniający mógłby dokonać prawidłowej jego oceny i zająć stanowisko w tej sprawie. W tym stanie rzeczy twierdzenia organu, iż w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń należało uznać za nieuzasadnione i przedwczesne, skoro nie zostały one oparte na pełnej ocenie sytuacji skarżącej. Organ uzgadniający, jak wyżej wskazano, co do zasady powinien przy wydaniu postanowienia opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym przez Starostę S., jednak w sytuacji, gdy okazał się on niewystarczający dla dokonania prawidłowej oceny, miał możliwość bądź dokonania własnych ustaleń, bądź zwrócenia się o jego uzupełnienie do organu prowadzącego postępowanie. Z tych względów, uznając, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. sąd orzekł o ich uchyleniu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.