II SA/Sz 732/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych p o s t a n a w i a: zawiesić postępowanie sądowe. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 8, art. 23 a ust. 7, art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] orzekającą o cofnięciu rejestracji automatu o niskich wygranych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Spółka A. zarzuciła naruszenie m.in. art. 23 a ust. 6, art. 23 b ust. 3, art. 23 f ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 oraz art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych w zw. z art. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3 i art. 16 ust. 2 pkt 5, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie oceny zgodności. Ponadto, w ocenie skarżącej, brak notyfikacji art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, który jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 3 i 11 dyrektywy 98/34/WE i nie może być stosowany powoduje, że nie można cofnąć rejestracji z powodu rzekomego niespełniania przez zarejestrowany automat, wymogu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Koniecznym warunkiem zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie tego przepisu jest sytuacja, gdy w postępowaniu wyłoni się zagadnienie prawne pozostające w związku rozpoznawaną sprawą i mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, którego sąd nie jest w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie, jako że rozstrzyga o nim inny organ lub sąd. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości, przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu aktu normatywnego, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia. Co prawda orzecznictwo w tej kwestii jest niejednolite, jednakże Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2010 r., I GSK 746/09, LEX nr 578348. W orzeczeniu tym Sąd przyjął, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, nie powinno być traktowane jako naruszenie zasady ekonomii procesowej. Podkreślił, że naczelną zasadą, którą należy się kierować, jest zasada państwa prawa, a w państwie prawa liczą się przede wszystkim: stabilność orzecznicza sądów, trwałość i nienaruszalność prawomocnych wyroków, spójność systemu prawnego i konstytucyjna eliminacja wadliwych aktów normatywnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę, znaną mu z urzędu okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r., na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R. P.?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W uzasadnieniu tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych. Prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała u.g.h. wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. nr 239, poz. 2039) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Pytanie to, co jest sądowi znane z urzędu, zostało połączone przez Trybunał Konstytucyjny z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy, zarejestrowanym pod sygn. akt [...]. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą [...]. Warto wskazać, że oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy, Sąd Rejonowy oraz Sąd Rejonowy, zarejestrowane odpowiednio pod sygn.[...], [...] i [...], połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy u.g.h. została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego. Przedmiot wskazanych wyżej pytań prawnych, kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego zarówno przez sądy administracyjne jak i sądy powszechne, dowodzi, iż sądy te mają zastrzeżenia co do kwestii zachowania prawidłowej procedury notyfikacji ustawy o grach hazardowych, mającej zasadnicze znaczenie dla jej powszechnego obowiązywania w krajowym porządku prawnym. Wobec podniesionych w skardze zarzutów, jawi się wątpliwość Sądu co do zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych, w tym art. 14 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego, jak również postawionego w sprawie o sygn. akt [...] zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i art. 22 Konstytucji RP jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest cofnięcie rejestracji automatu o niskich wygranych. Jak wynika z podstawy prawnej tej decyzji oraz jej uzasadnienia, materialnoprawną podstawę oceny wymagań dotyczących gier na automatach o niskich wygranych stanowi przepis art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z tym przepisem, przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż [...], a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż [...]. Cofnięcie rejestracji automatu w przedmiotowej sprawie nastąpiło na skutek niespełniania maksymalnych stawek przewidzianych w cytowanym przepisie. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis art. 129 ust. 3, u.g.h., stanowi konsekwencję podstawowej normy zakazującej prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry, wyrażonej w art. 14 ust. 1 u.g.h., który to przepis został objęty pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o jego zgodność z Konstytucją RP, przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie P 4/14. Z uwagi na fakt, iż zarzuty skargi w znacznej części dotyczą kwestii obowiązywania przepisów ustawy o grach hazardowych z uwagi na brak procedury notyfikacji oraz odmiennego stanowiska organu w tej kwestii, w ocenie Sądu udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczące prawidłowości procedury uchwalenia ustawy o grach hazardowych, będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Z tego względu, Sąd postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu zakończenia zawisłej przed Trybunałem sprawy P 4/14. Wskazać ponadto należy, że również Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega potrzebę zawieszania postępowań do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny ww. pytania prawnego - w sprawach, w których poddawane są jego kontroli wraz ze skargą kasacyjną wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wydawane w sprawach ze skarg na decyzje w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych (vide. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014r. sygn. akt [...]). Mając zatem na względzie powyższe, Sąd orzekający w sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 4/14, gdyż wynik tego postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla niniejszej sprawy.