II SA/Sz 733/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. i K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. i K. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] r. M. i K. B. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działek nr [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r.,Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w [...] – działka nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że w analizowanym obszarze linię zabudowy wyznaczają budynki mieszkalne w pierzei ul. [...], wzdłuż ulicy nie ma zabudowy mieszkaniowej usytuowanej w głębi posesji (poza zabudową gospodarczą). W związku z tym nie można wyznaczyć drugiej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto organ podał, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 18,7%, a wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki nr [...] – wynosi obecnie [...] i stanowi maksymalny wskaźnik zabudowy dla tego obszaru. Reasumując organ stwierdził brak łącznego spełnienia wymogów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania M. i K. B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że z poczynionych ustaleń wynika, iż tylko działka nr [...] stanowi teren mieszkaniowy, bowiem oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem "B". W myśl § 68 ust. 3 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), symbolem B oznaczone są tereny mieszkaniowe, a symbolem Bp zurbanizowane tereny niezabudowane. Z tej przyczyny Kolegium uznało, że zabudowa mieszkaniowa może dotyczyć tylko działki nr [...], a zatem badanie czy zamierzenie spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszą się do tej działki i nie mogą obejmować działki nr [...], określonej jako teren niezabudowany. Ponadto Kolegium powołało się na definicję działki budowlanej zawartą w przepisie art. 2 pkt 12 ww. ustawy i stwierdziło, że pojęcie działki budowlanej należy odnieść do jednej nieruchomości gruntowej lub działki gruntu wydzielonych geodezyjnie. Z tych względów przy ustalaniu wskaźnika zabudowy, zdaniem Kolegium, nie jest możliwe uwzględnienie powierzchni działki nr [...]. Dalej Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i prawidłowo ustalił średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla tego obszaru. Kolegium podzieliło też stanowisko organu pierwszej instancji, że obecna zabudowa działki nr [...] stanowi maksymalny wskaźnik zabudowy dla tego obszaru. A zatem sokoro w sprawie niniejszej nie jest możliwy do spełnienia warunek określający dopuszczalny wskaźnik zabudowy, to odmowa ustalenia warunków zabudowy chociażby z tej przyczyny jest uzasadniona. M. i K. B. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez wadliwą interpretację przepisów ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wyjaśnili, że działka nr [...] w roku [...], przed podziałem na działki nr [...], miała oznaczenie "B", obecnie działka nr [...], gdzie stoi budynek, ma oznaczenie "B", a niezabudowana działka nr [...] ma oznaczenie "Bp". Dalej wskazali, że w analizowanym obszarze istniejącej zabudowy pominięto działkę nr [...], co spowodowało obniżenie wskaźnika zabudowy o około [...] %. Ponadto wskazali na przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zezwala na wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Mianowicie naruszony został przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który jako jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego wnioskiem, stawia zachowanie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Uznaje się, iż jest ona spełniona, gdy co najmniej jedna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że można planować budowę tego, co jest "podobne" do istniejącej już zabudowy. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że dla działki nr [...] "zasada dobrego sąsiedztwa" nie jest spełniona, bowiem sposób zabudowy działek sąsiednich nie zezwala na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. W szczególności nie jest możliwa zabudowa tej działki z uwagi na to, że zajmowana przez istniejąca zabudowę powierzchnia przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego i stanowi maksymalny wskaźnik dla tego terenu. Stanowisko organów obu instancji można byłoby podzielić gdyby skarżący zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy tylko dla działki nr [...]. Tymczasem w złożonym wniosku zwracali się o ustalenie warunków zabudowy zarówno dla działki nr [...], jaki i nr [...]. Organ pierwszej instancji w ogóle pominął w rozstrzygnięci swojej decyzji działkę nr [...], nie wyjaśniając w uzasadnieniu swojego stanowiska w tym zakresie. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że skoro działka nr [...] w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "Bp", to nie może jej dotyczyć zabudowa mieszkaniowa, ani badanie czy zamierzenie spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie wynika aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy musiał dotyczyć jednej, geodezyjnie wydzielonej działki gruntu. Wręcz przeciwnie w przepisach ustawy mowa jest o terenie, a w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), podano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W świetle takiego brzmienia przepisów należy przyjąć, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może być objęte kilka działek stanowiących teren przyszłej zabudowy. Powyższe stanowisko znajduje również uzasadnienie w definicji działki budowlanej zawartej w przepisie art. 2 pkt 12 ww. ustawy, nakazującej rozumieć przez działkę gruntu nieruchomość gruntową lub działkę gruntu. Z kolei definicja działki gruntu zawarta jest w przepisie art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którą jako działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Po drugie należy wyjaśnić, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego i do tego wniosku, będąc związane jego treścią, winny odnieść się organy w swoich decyzjach. Oznacza to, że to wnioskodawca decyduje jaki teren obejmie wnioskiem, a organy nie mogą według swego uznania terenu tego zmieniać. A zatem jeżeli skarżący wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla dziełek nr [...] i nr [...], to decyzja organu pierwszej instancji winna w rozstrzygnięciu odnosić się do obu tych działek. Natomiast Kolegium utrzymując w mocy taką decyzję winno w uzasadnień swojej decyzji wyjaśnić motywy takiego rozstrzygnięcia. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest twierdzenie Kolegium, że skoro działka nr [...] w ewidencji gruntów oznaczone jest symbole "Bp", to nie może być objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Takie stanowisko Kolegium nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie uzależniają ustalenia warunków zabudowy dla danego terenu od jego oznaczenia w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest odzwierciedleniem stanów faktycznych istniejących na gruncie i ulega aktualizacji w zależności od sposobu zagospodarowania gruntu. Reasumując Sąd uznał, że organy obu instancji bezzasadnie ograniczyły teren planowanej inwestycji do działki nr [...] i co za tym idzie analizę wymagań dla nowej zabudowy, w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy, tylko do tej działki. Bez wątpienia jeżeli analizą objęty zostanie teren planowanej inwestycji składając się z dwóch działek, to wpłynie to na wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy już istniejącej, jak i planowanej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że organ pierwszej instancji analizując możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy, nie rozpatrzył możliwości wyznaczenia takiej linii w oparciu o istniejącą zabudowę na sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), działce nr [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.