II SA/Sz 733/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał K. K. i M. K. wykonanie rozbiórki samodzielnie wybudowanego garażu na działce nr [...] przy ul. [...] Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 14 maja 2014 r. Ponieważ zobowiązane nie wykonały dobrowolnie nałożonego powyższą decyzją obowiązku, organ powiatowy upomnieniem z dnia [...] r., znak: [...] wezwał K. K. do jego wykonania. Po uzyskaniu informacji o śmierci K. K. oraz ustaleniu jej następców prawnych organ upomnieniem z dnia [...] r., znak: [...] wezwał do jego wykonania A. K. Pomimo doręczenia adresatowi upomnienia w dniu 4 września 2015 r., obowiązek nie został wykonany, dlatego też PINB wszczął egzekucję administracyjną, doręczając zobowiązanemu w dniu 23 października 2015 r. tytuł wykonawczy z dnia 21 października 2015r. W związku z powyższym, zobowiązany pismem z dnia 10 listopada 2015 r. zgłosił do organu powiatowego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez ww. organ, podnosząc, że organ przez dwa lata nie był w stanie przeprowadzić egzekucji, a teraz przyspieszył postępowanie, nie dając mu możliwości odniesienia się do sprawy. Zaznaczył, że nie jest jedynym właścicielem przedmiotowego obiektu, wobec czego postępowanie winno być prowadzone także wobec współwłaścicielki – M. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2014.1619 ze zm.), nie uwzględnił zarzutów A. K., wskazując, że wymieniony jest jedynym spadkobiercą K. K., a przy tym należało także uwzględnić fakt, że użytkownikiem samowolnie wybudowanego garażu była poprzednio K. K., a obecnie jest nim A. K. Organ dodał, że obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu został określony wobec A. K. w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 maja 2014 r., zatem zarzut, że organ miał dwa lata na przeprowadzenie egzekucji jest nieprawdziwy. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB wniósł skarżący A. K. podnosząc, że zastosowany wobec niego środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy. Podkreślił, że współwłaścicielką garażu jest M. K. i tytuł egzekucyjny powinien dotyczyć także jej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art 144 k.p.a., art. 18, art. 23 § 1 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jeżeli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na współwłaścicieli obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy ze współwłaścicieli jest zobowiązanym, w myśl art. 27 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do całego obowiązku. Jeżeli obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego współwłaściciela może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 ww. ustawy. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu A. K. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu zastosowanie w sprawie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz błąd co do osoby zobowiązanego. Po raz kolejny podkreślił, że współwłaścicielką garażu jest M. K. dlatego postępowanie egzekucyjne powinno dotyczyć także jej. Skarżący wskazał, że nie będzie ponosił żadnych konsekwencji finansowych, "a do rozbiórki się nie nadaje, po prostu zdrowie mu na to nie pozwala". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, zatem skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę zasadności skargi. Jak już wyżej wskazano, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tego koniecznym stało się wzięcie pod uwagę uchybień, co do których skarżący nie sformułował stosownych zarzutów. Analizując przedstawione akta administracyjne Sąd stwierdził, że postępowanie zażaleniowe prowadzone było przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie zażalenia, które nie zostało przez wnioskodawcę podpisane, a organ tego nie dostrzegł i braku tego w ramach prowadzonych czynności nie usunął. Zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 (Zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepisy dotyczące odwołania zawarte w Rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają warunków jakim powinien odpowiadać taki środek odwoławczy. Niewątpliwie jednak powinno ono odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści art. 63 k.p.a., zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 1 k.p.a.). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 2 k.p.a.). W przypadku braku spełnienia przez odwołanie wymogów co do warunków określonych w art. 63 § 2 i w § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom określonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków, w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie stwierdzonego braku zażalenia organ odwoławczy nie dostrzegł i w związku z tym nie wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych zażalenia. Rozpoznał zaś zażalenie merytorycznie wydając zaskarżone postanowienie. W tych okolicznościach brak podpisu na zażaleniu powoduje, że nie można uznać czynności zainteresowanego za zażalenie. Pismo wnioskodawcy zostało więc nieprawidłowo i bezpodstawnie potraktowane jako zażalenie, choć nie zostało skutecznie wniesione. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uznanie za odwołanie (zażalenie) pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie (zażalenie) powoduje, że organ drugiej instancji występuje w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008r., s. 757 nb 31; wyroki NSA z: 17 września 1990 r., sygn. akt III SA 647/90- PiŻ 36/91/15; 21 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 907/87, Gospodarka, Administracja Państwowa 12/88/41, akceptowane przez J. Borkowskiego "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 r., s. 103; wyrok NSA z 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93 - POP 3/97/62, Wspólnota 2/95/16, akceptowany przez: B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 595 nb 1; Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 r., s. 662 uw. 6). Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zażalenie nie zostało skutecznie wniesione, a osoba wnosząca to zażalenie nie została w trybie i terminie przewidzianym w k.p.a. wezwana do uzupełnienia jego braku formalnego, uznanie za zażalenie pisma niepodpisanego, powoduje, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób rażący naruszył wskazane wyżej przepisy k.p.a.i utrzymał w mocy postanowienie, które nie zostało skutecznie zaskarżone. Z tych względów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i niezbędnym jest jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wezwie wnioskodawcę do podpisania złożonego zażalenia, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – pod rygorem wskazanym w tym przepisie. Dodatkowo, organ winien rozważyć także, czy zarzuty, w wyniku których wydano postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów zobowiązanego A. K. zostały wniesione w terminie i w zależności od poczynionych ustaleń winien podjąć stosowne czynności. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.