II SA/Sz 734/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. B, zatwierdzającą projekt budowy i udzielającą M. i T. M. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z infrastrukturą techniczną na nieruchomości przy ul. L. 2 i 3 w S. (działki X, Y, Z). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, co następuje: W dniu 4 maja 2005 r. M. i T. M. wystąpili do Prezydenta Miasta S. o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla projektowanej budowy garaży przy granicach działek na nieruchomościach przy ul. L. w S. Prezydent Miasta S., postanowieniem C, po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury, wyraził zgodę na wyżej wymienione odstępstwo, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych budynków garażowych na działkach X i Y, bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr M i N, przy ul. L. w S., pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich. Pismem z dnia 25 października 2005 r. M. i T. M. wnieśli o udzielenie im pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z infrastrukturą techniczną na nieruchomości przy ul. L. w S.. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego S. i B. A. oraz Z. P. – właściciele nieruchomości położonych przy ul. L. 1 i 4 w S., po zapoznaniu się z projektem przedmiotowej inwestycji, wnieśli liczne uwagi i zastrzeżenia dotyczące między innymi: braku udziału w postępowaniu o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, formy, gabarytów oraz lokalizacji budynków garaży, zacieniania nieruchomości na działkach sąsiednich oraz niezgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. Postanowieniem D nałożono na inwestorów obowiązek odniesienia się do uwag wniesionych przez wyżej wymienionych, jak również wykazania spełnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich oraz spełnienia warunków, o których mowa w § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla przedmiotowego terenu. W piśmie z dnia 10 grudnia 2005 r. autor projektu budowlanego budynków mieszkalnych przy ul. L. 2 i 3, działając z upoważnienia inwestorów, przedstawił analizę nasłonecznienia i przesłaniania oraz wykazał spełnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich oraz wymagań określonych w § 13 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W związku z ponownym złożeniem przez strony zastrzeżeń, inwestorzy, celem ustosunkowania się do nich, wnieśli o zawieszenie postępowania. Postanowieniem E Prezydent Miasta S. zawiesił postępowanie, a następnie w dniu [...] podjął na wniosek inwestorów zawieszone postępowanie. Decyzją B Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i T. M. pozwolenia na budowę zgodnie z ich wnioskiem z dnia 28 października 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że została ona podjęta po przeprowadzeniu analizy złożonej dokumentacji projektowej, w wyniku której stwierdzono zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Przedłożona dokumentacja, zdaniem organu, jest kompletna i posiada wymagane uzgodnienia, a projekty zostały wykonane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Dodatkowo, organ wyjaśnił, że w postępowaniu o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych stroną jest wyłącznie inwestor. Od powołanej wyżej decyzji odwołanie wnieśli B. i S. A. oraz Z. P. reprezentowany przez radcę prawnego. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 – 9, 11, 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 75 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 9 ust. 2 w związku z art. 28, 33, 34, 35 i art. 36 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji w sposób wadliwy wykonał w decyzji dyspozycje art. 36 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w konsekwencji czego na inwestorów nie został nałożony żaden obowiązek w zakresie ochrony środowiska. Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu, że w postępowaniu o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych stroną jest wyłącznie inwestor. Wskazano, że w decyzji powołano się na art. 35 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który został uchylony w dniu 11 lipca 2003 r. Organowi zarzucono również, że ograniczył się on wyłącznie do wysłuchania argumentów projektanta a jego argumentu uznał za własne, czym naruszył zasadę równego traktowania stron. Ponadto wskazano, że przedłożony projekt budowlany w sposób rażący narusza przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, w szczególności w zakresie odległości projektowanego budynku od budynku posadowionego na działce odwołujących się oraz wysokości muru zaprojektowanego na granicy działek, będącego jednocześnie elewacją garażu. W ocenie odwołujących się nie został spełniony warunek minimum 50 % powierzchni ekologicznej czynnej, wynikający z uchwały Rady Miasta S. nr [...]. Podniesiono także kwestię niezachowania zasad nieprzesłaniania oraz stworzenie zagrożenia pożarowego w związku z takim posadowieniem projektowanych budynków, które powoduje odcięcie bezpośredniego dostępu z poziomu gruntu działek X i Y do części budynków zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie z zabudową mieszkalną na działce nr N. Organowi zarzucono ponadto autorytatywne wydanie zgody na odstępstwo, bez przeprowadzenia stosownego postępowania. Wojewoda, w wyniku rozpoznania odwołań stron, powołaną na wstępie decyzją A, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. B. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji stwierdzono, że: - projektowana inwestycja nie narusza ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S.; - stroną postępowania o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych jest wyłącznie inwestor – strona może zaskarżyć postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę; - usytuowanie garaży na granicy działek, wbrew twierdzeniu odwołujących się, nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich i w przyszłości umożliwia sąsiadom usytuowanie obiektu również przy granicy działki; - spełniony został warunek nasłonecznienia pomieszczeń; - bezpodstawne są zarzuty, że ukształtowanie terenu jest inne w rzeczywistości i inne w projekcie, bowiem projekt został opracowany na podstawie aktualnej mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego; - nietrafny jest zarzut nieokreślenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Organ zobowiązał inwestorów do udokumentowania sposobu gospodarowania odpadami powstałymi w czasie realizacji inwestycji, za bezpieczeństwo zaś prowadzenia robót budowlanych odpowiedzialny jest kierownik budowy lub kierownik robót; - odwołujący słusznie zauważyli, że organ pierwszej instancji błędnie przywołał w zaskarżonej decyzji nieobowiązujący przepis art. 35 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, ale powyższa omyłka nie miała wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższą decyzję Wojewody wnieśli S. A. oraz Z. P. Skargę Z. P. Sąd odrzucił postanowieniem z dnia [...]. Skarżący S. A. podtrzymał w całości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta S. B dotyczące naruszenia przepisów: art. 32 i 64 Konstytucji RP, art. 75 ust. 4 ustawy o ochronie środowiska oraz art. 9 ust. 2 oraz art. 36 ust. ustawy – Prawo budowlane. Ponownie skarżący podniósł zarzut braku ustalenia, czy w sprawie zachodził szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z poglądem, że usytuowanie garaży na granicy działki nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich, bowiem przy takim ukształtowaniu terenu nie jest możliwe wybudowanie muru oporowego bez wejścia na posesję skarżącego. Wojewoda, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2007 r. uczestnik postępowania S. A., działając przez pełnomocnika, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie praw osób trzecich, 2. naruszenie przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 3. niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, 4. niekompletność projektu budowlanego, 5. brak drenażu otokowego, 6. nieprawidłowość projektu budowlanego wobec braku jednoznacznego określenia granic działek przewidzianych pod zabudowę. Do pisma dołączona została opinia techniczna z zakresu budownictwa sporządzona przez biegłego sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga S. A. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ pierwszej instancji, wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i T. M. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z infrastrukturą techniczną na nieruchomości przy ul. L. 2 i 3 w S., powołał się na zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Prezydent Miasta S., postanowieniem C, po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury, wyraził zgodę na wyżej wymienione odstępstwo, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych budynków garażowych na działkach X i Y, bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi M i N, przy ul. L. w S., pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich. Stosownie do treści przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 zez zm.) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 powołanej ustawy. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Ustawodawca przewidział zatem, że nie we wszystkich przypadkach będzie możliwe spełnienie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. W pewnych sytuacjach – "przypadkach szczególnie uzasadnionych" – możliwe jest niezastosowanie się do niektórych z tych wymagań. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno-budowlane. O konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą decydować zatem zarówno względy natury faktycznej (np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne (vide: Komentarz do art. 9 ustawy – Prawo budowlane [w:] R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II, LEX). W świetle powyższego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, należy uznać za zasadny podniesiony przez S. A. w odwołaniu, a następnie w skardze, zarzut braku ustalenia, czy w sprawie zachodził szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Analiza treści uzasadnień decyzji tak organu pierwszej, jak i drugiej instancji wskazuje, że organy te, w toku postępowania administracyjnego, nie dokonały w pełni sprawdzenia rozwiązań projektowych i nie przedstawiły własnej oceny, dlaczego odstępstwo od warunków technicznych traktują jako szczególny przypadek oraz czy może mieć ono zastosowanie z uwagi na istnienie warunków określonych w art. 9 ustawy – Prawo budowlane. Stanowi to niewątpliwie naruszenie wyżej wymienionego przepisu, jak również art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, w szczególności nie potwierdziły się zarzuty naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zacienienia budynków na nieruchomościach sąsiednich oraz naruszenia przepisów ustawy prawo ochrony środowiska. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" warunkujący możliwość odstąpienia od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. W związku z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszeniem tym samym art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.