II SA/Sz 734/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi L. P. na akt Wójta Gminy Manowo z dnia 8 września 2025 r. nr GOPS.4224.114.2025 w przedmiocie wynagrodzenia za sprawowanie kurateli w postępowaniu administracyjnym uchyla zaskarżony akt. Pismem z dnia 3 września 2025 r. radca prawny L. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Wójta gminy M. (dalej: "Wójt", "organ") z wnioskiem o przyznanie w odrębnym postanowieniu na jego rzecz wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym. Odwołując się do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 536, dalej: " rozporządzenie MS z 2018 r.") oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm., dalej: "rozporządzenie MS z 2015 r.") wniósł o przyznanie minimalnej stawki należnego wynagrodzenia tj. 480,00 zł bez zmniejszania do 40% jej wysokości dla kuratora i z powiększeniem o stawkę podatku VAT. Z akt sprawy wynika, że na wniosek organu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2025 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w K. ustanowił dla A. S. jako osoby nieznanej z miejsca pobytu kuratora w osobie radcy prawnego L. P. w celu reprezentowania jej interesów w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Gminę M. w sprawie o ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jej ojca. Pismem z dnia 8 września 2025 r. Wójt ustalił dla radcy prawnego L. P. wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora w ww. postępowaniu administracyjnym w wysokości 96,00 zł. Organ wyjaśnił, że kwota wynagrodzenia została ustalona na podstawie § 1 rozporządzenia MS z 2018 r. w związku z § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MS z 2015 r. Organ przyjął, że sprawą o najbardziej zbliżonym rodzaju jest sprawa o alimenty, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MS z 2015 r., w której stawka minimalna wynosi 240 zł, a więc 40% tej stawki to kwota 96,00 zł. Organ wskazał przy tym, że ww. przepisy nie dają podstawy prawnej do powiększenia tych kwot o kwotę podatku od towarów i usług. Przyznanie wynagrodzenia kuratorowi dla osoby nieznanej z miejsca pobytu nie jest uregulowane w obowiązujących przepisach, jednak w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że należy stosować w drodze analogii ww. przepisy, a przyznanie wynagrodzenia nie następuje w formie postanowienia, lecz jest tzw. innym aktem z zakresu administracji publicznej. Skargę na powyższy akt złożył L. P. zarzucając mu naruszenie: 1. § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MS z 2018 r. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS z 2015 r. poprzez niezastosowanie prowadzące do błędnego ustalenia minimalnej stawki należnego wynagrodzenia i bez powiększenia jej o stawkę podatku od towarów i usług, 2. art. 263 § 2 k.p.a. i art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 179 § 1 k.r.o. w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia MS z 2018 r. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia MS z 2015 r. poprzez niezastosowanie prowadzące do błędnego ustalenia minimalnej stawki należnego wynagrodzenia i bez powiększenia jej o stawkę podatku od towarów i usług. Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i przyznanie na jego rzecz wynagrodzenia w wysokości 480,00 zł powiększonego o stawkę podatku od towarów i usług, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego ustalone wynagrodzenie jest znacznie zaniżone. Skarżący podniósł, że działając jako kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, ustanowiony na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 2025 r., sygn. akt [...], podjął czynności, które były niezbędne dla procedowania w sprawie. Jako kandydat do pełnienia tej funkcji został wskazany z ramienia Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. - czyli w związku z wykonywanym przeze niego zawodem. Wszystkie działania podejmowane były przez niego z najwyższą starannością, charakterystyczną dla wykonywanego zawodu tj. bez różnicowania czy jest to sprawa z urzędu, czy zlecenie z wyboru. Pisma w sprawie składane były przez niego z pieczęcią i podpisem radcy prawnego, a także na papierze firmowym, na którym znajduje się nazwa Kancelarii w ramach której prowadzi działalność, jej NIP i KRS. Nic może być zatem mowy, żeby organ nie wiedział, że skarżący jestem płatnikiem VAT. Ponadto zostało to literalnie ujęte w sformułowanym wniosku o przyznanie wynagrodzenia. Według skarżącego kwalifikacja podobieństwa sprawy z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c (480 zł) rozporządzenia MS z 2015 r. jest bardziej trafna niż przyjęta przez organ z § 4 ust. 1 pkt. 9 (240 zł) tego samego rozporządzenia. Bowiem ta ostatnia kwalifikacja dotyczy alimentów i nakazania wypłacania wynagrodzenia za pracę do rąk drugiego małżonka. Zaś sprawa, w której skarżący występował w roli kuratora dotyczyła ustalania opłaty za pobyt w DPS – co jego zdaniem – odnosi się właśnie do tzw. "innej sprawy administracyjnej", o jakiej mowa w § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia MS z 2015 r. W ocenie skarżącego w sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy art. 263 § 2 k.p.a. Na tej podstawie, uznając iż wynagrodzenie kuratora stanowi koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy, zasadne byłoby wydanie w tym zakresie odrębnego postanowienia zgodnie z art. 264 § 1 i 2 k.p.a. jednocześnie wraz z wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Tym bardziej, że wniosek w tym zakresie został zgłoszony przed zakończeniem postępowania. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Argumentując natomiast wniosek o nie zmniejszanie przyznanego wynagrodzenia do 40% wysokości stawki minimalnej skarżący ponownie podkreślił, że jako kandydat do pełnienia tej funkcji został wskazany z ramienia Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. - czyli w związku z wykonywanym przeze niego zawodem. Wszystkie działania podejmowane były przez niego z najwyższą starannością, charakterystyczną dla wykonywanego zawodu tj. bez różnicowania czy jest to sprawa z urzędu, czy zlecenie z wyboru. Czynności wykonywał w ramach prowadzonej działalności - jako płatnik VAT, co uzasadnia także powiększenie przyznanego wynagrodzenia o należny z tego tytułu podatek. Skarżący wskazał również, że wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2025 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MS z 2018 r. jest niezgodny z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtórzył swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 8 września 2025 r. wskazując, że kwota wynagrodzenia została ustalona na podstawie § 1 rozporządzenia MS z 2018 r. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MS z 2015 r. Organ przyjął, że sprawą o najbardziej zbliżonym rodzaju jest sprawa o alimenty, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MS z 2015 r., w której stawka minimalna wynosi 240 zł, a więc 40% tej stawki to kwota 96 zł, zaś przepisy te nie dają podstawy prawnej do powiększenia tych kwot o kwotę podatku od towarów i usług. Organ wskazał, że podstawą prawną ustanowienia kuratora w postępowaniu administracyjnym dla osoby nieobecnej jest art. 34 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie występuje do sądu o wyznaczenie przedstawiciela. Ów "przedstawiciel" wyznaczany jest przez sąd powszechny - sąd opiekuńczy miejsca ostatniego zamieszkania lub pobytu osoby nieobecnej, na podstawie art. 184 § 1 k.r.o., który stanowi, że dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. Stąd też mowa jest o "kuratorze" w postępowaniu administracyjnym. O ile tryb wyznaczenia kuratora nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia pokrycia kosztów poniesionych przez kuratora i wysokości jego wynagrodzenia za podjęte czynności nie została jednoznacznie uregulowana. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał na utrwalony pogląd, że ustalenie wynagrodzenia kuratora nie przybiera formy postanowienia, wydawanego na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. lecz stanowi tzw. inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz że dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia kuratora należy stosować przepisy rozporządzenia w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie, rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów utrwalone jest stanowisko, że w przypadku trudności z zastosowaniem stawek wynikających z powyższych rozporządzeń (tj. gdy rozporządzenie nie reguluje stawki dla danego rodzaju sprawy administracyjnej) poszukuje się sprawy o najbardziej zbliżonym rodzaju do sprawy administracyjnej, w której ustanowiono kuratora, i wedle tego ustala się stawkę wynagrodzenia. Organ ustalił wynagrodzenie w oparciu o ww. obowiązujące przepisy, przyjmując stawkę o najbardziej zbliżonym rodzaju, to jest dla sprawy o alimenty. Obowiązujące przepisy korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją i organ nie ma podstaw do ich pominięcia, a obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W związku z powyższym Sąd stwierdził - co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - że zaskarżony akt w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/19). Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie można podzielić wszystkich jej zarzutów. Istotą sporu jest czy organ w prawidłowy sposób ustalił wynagrodzenie dla ustanowionego w postępowaniu administracyjnym kuratora. Nie jest przy tym sporne, że pomimo tego, że ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach szczególnych nie ustalono zasad i trybu przyznawania wynagrodzenia dla ustanowionego w postępowaniu administracyjnym kuratora dla strony takiego postępowania, nieznanej z miejsca pobytu, kuratorowi takiemu przysługuje wynagrodzenie. Lukę w przepisach k.p.a. i przepisach szczególnych w powyższym zakresie – jak słusznie się wskazuje w orzecznictwie – powinno się wypełnić w drodze analogii, tj. poprzez odnalezienie w systemie prawa przepisów, które mogą stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku o wynagrodzenie dla kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4038/21). W orzecznictwie ugruntowane jest też stanowisko, że w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym dla osoby nieznanej z miejsca pobytu nie wydaje się ani decyzji, ani postanowienia, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7054/21). Żądanie wnioskodawcy ustalenia wynagrodzenia w formie postanowienia było, zdaniem Sądu, nieuzasadnione. W orzecznictwie przyjęto, że w drodze analogii przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, nieznanej z miejsca pobytu, stosuje się zasady określone przepisami rozporządzenia MS z 2018 r. Stosownie do § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny - w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł. Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia MS z 2018 r. wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Stosownie do § 1 ust. 3 rozporządzenia MS z 2018 r. wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to: 1) nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie; 2) wartość przedmiotu sporu; 3) stopień zawiłości sprawy. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. SK 89/22, w którym orzeczono o niekonstytucyjności § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MS z 2018 r. W tym zakresie zarzuty dotyczące zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia MS z 2018 r. i ustalenia wynagrodzenia kuratora w wysokości 40% stawki minimalnej za czynności radców prawnych należało uznać za zasadne. Według Sądu, aktualnie normę prawną określającą wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie administracyjnej należy rekonstruować z przepisów § 1 ust. 2 rozporządzenia MS z 2018 r. oraz przepisów rozporządzenia MS z 2015 r. Sąd podzielił argumentację organu, że sprawą o rodzaju najbardziej zbliżonym do administracyjnej sprawy o ustalenie odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej jest sprawa o alimenty, dla której ustawodawca ustalił stawkę minimalną w kwocie 240 zł (mocą § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MS z 2015 r.). Zdaniem Sądu obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej ma charakter alimentacyjny. Obowiązek ten ujęty w przepisie art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 ze zm., dalej: "k.r.i.o.") dotyczy w pierwszym rzędzie małżonków, w następnej zaś kolejności najbliższych krewnych, przy czym najpierw zstępnych, a po nich wstępnych. To przede wszystkim krewni osób w domu społecznej, a nie gmina są więc zobowiązani w pierwszej kolejności do ponoszenia kosztów pobytu osoby w domu pomocy społecznej, co jest w orzecznictwie traktowane jako obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Ta kolejność zobowiązanych nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążania obowiązkiem alimentacyjnym określonej w art. 129 § 1 k.r.i.o. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że przy wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z uwagi na podobieństwo rozwiązań zawartych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczących obowiązku alimentacyjnego należy odnosić się właśnie do rozwiązań i przepisów tego Kodeksu (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06; z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1953/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 1146/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1514/22). Zarzut skarżącego co do powiększenia wynagrodzenia o wartość podatku VAT należało uznać za uzasadniony. Sąd miał w tym względzie na uwadze uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt III CZP 37/22, z której wynika, że brak uregulowania w rozporządzeniu MS z 2018 r. dotyczącego podwyższenia o podatek od towarów i usług wynagrodzenia kuratorów procesowych, będących adwokatami (radcami prawnymi), należy uznać za lukę prawną, a w celu jej wypełnienia zastosować per analogiam art. 603? § 3 k.p.c. W konsekwencji jeżeli kuratorem osoby, której miejsce pobytu nie jest znane jest adwokat (radca prawny) jego wynagrodzenie podlega podwyższeniu o należny podatek od towarów i usług. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i ustali wynagrodzenie bez obniżenia jego wysokości do 40% stawki minimalnej za czynności radców prawnych i z powiększeniem o podatek VAT. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt. O kosztach procesu Sąd nie orzekał, ponieważ skarżący był, na mocy art. 239 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zwolniony od ponoszenia kosztów sądowych i nie działał w jego imieniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym profesjonalny pełnomocnik w osobie adwokata lub radcy prawnego