II SA/Sz 737/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. W. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej ustawą, po rozpoznaniu wniosku M. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. M. W. wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budynek rekreacji indywidualnej - legalizacja samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie B.". Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, wynikającą z przepisów odrębnych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowią przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z rozporządzeniem obszar analizy wyznaczono na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej, będącej załącznikiem do analizy. Front działki wnioskowanej do zabudowy znajduje się od strony północnej działki, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i wynosi około 17m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje urbanistyczną całość. Organ I instancji podkreślił, że jak wynika z przeprowadzonej analizy, żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie budynkiem. Brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi. Dowód na to stanowią postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Wobec powyższego, zdaniem organu, warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy należy uznać za niespełniony. Natomiast, według organu I instancji, można uznać za spełnione warunki z art. 61 ust.1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ustawy. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że teren działki nr [...] położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (tzw. woda 1%), wyznaczonym w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, która zgodnie z art. 388 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne musi nastąpić przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor nie uzyskał takiej zgody i wobec tego niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jak wynika z pisma Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w K. z dnia [...] lutego 2019 r., strefa kontrolowana dla gazociągu wysokiego ciśnienia przebiegającego przez działki nr [...], [...], [...], [...] w obrębie P., wynosi 40 m, zakładając że środek strefy jest środkiem gazociągu. W związku z powyższym odległość w jakiej można budować budynki rekreacji indywidualnej od przedmiotowego gazociągu wysokiego ciśnienia dn150, wynosi 20m. Działka nr [...] znajduje się w odległości 3m od gazociągu wysokiego ciśnienia dn150, czyli w strefie, w której nie można budować. W tej sytuacji, w ocenie organu I instancji, warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy należy uznać za niespełniony. Organ I instancji wyjaśnił, że przedłożona przez wnioskodawcę kserokopia decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] RZGW w S. nakazującej przywrócenie stanu niepowodującego zanieczyszczenia wód nie jest decyzją zwalniającą z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, która miałaby wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu. Nie została uznana jako dowód w sprawie. Załączniki do ww. decyzji stanowią: część tekstowa analizy i część graficzna. Z analizy wynika, że obszar analizy wyznaczono wokół działki nr [...] zachowując zasadę minimalnego zakresu tj. większego niż trzykrotność frontu działki (ok. 17 m) oraz spełniając kolejny warunek minimalnego zakresu wokół terenu w odległości min. 50 m. Najbliższa zabudowa sąsiednia to mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca na działce nr [...], która nie może być odniesieniem dla zabudowy rekreacji indywidualnej, ze względu na odmienność funkcji. Zabudowa o charakterze letniskowym na dz. Nr [...] znajduje się poza obszarem analizowanym, w znacznej odległości, bez kontekstu urbanistycznego względem przedmiotowej lokalizacji. Zabudowa o charakterze pensjonatowym na dz. Nr [...], ze względu na odmienność funkcji nie może być bezpośrednim odniesieniem dla wnioskowanego budynku rekreacji indywidualnej. W części graficznej analizy określono granicę obszaru analizowanego wokół działki inwestora. Zaznaczono teren szczególnego zagrożenia powodzią, obejmujący teren działki nr [...] i zaznaczono kolorem żółtym strefę ochronną gazociągu – zakaz zabudowy, obejmującą całą działkę nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W. wnosząc o jej uchylenie, ponieważ inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego oraz art. 59 - 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) – dalej jako "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskodawca dołączył do wniosku umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, pismo Gminnego Zakładu Komunalnego w B. informujące, iż nie zapewnią dostawy wody oraz odbioru ścieków z uwagi na nie posiadanie wodociągu oraz sieci kanalizacyjnej, kopię mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami działki, decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. nakazującą inwestorowi przywrócenie stanu niepowodującego zanieczyszczenia wód w związku z gromadzeniem ścieków w zbiorniku bezodpływowym na działce nr [...]. We wniosku strona scharakteryzowała istniejącą na działce nr [...] zabudowę jako budynek rekreacji indywidualnej parterowy o pow. zabudowy 35 m2, konstrukcji z drewna z fundamentami betonowymi, szerokość elewacji frontowej 7m, wysokość elewacji frontowej 3 m, kąt nachylenia dachu 45°, teren nieutwardzony z wyjątkiem 1 miejsca postojowego, teren podlegający przekształceniu 50 m2; zaopatrzenie w wodę - studnia wiercona, zbiornik na ścieki, ogrzewanie elektryczne, dojazd drogą wewnętrzną poprzez zjazd z drogi gminnej - działka nr [...]. Nadto, w trakcie prowadzonego postępowania, Wójt zgromadził materiał dowodowy w postaci wypisu z rejestru gruntów działki nr [...] (współwłasność z A. T.), wypisu z kartoteki budynków z którego wynika, iż budynek został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...], postanowienia PINB w K. zawieszającego ww. postępowanie do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy, kopii mapy w skali 1:1000 z naniesioną trasą przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia z zaznaczonymi strefami ochronnymi, pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" RZGW w S. z dnia [...] stycznia 2019 r., w którym wskazano, iż działki o numerach początkowych [...] znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi 1% oraz informujące, iż na obszarach tych obowiązują m.in. zakazy gromadzenia ścieków oraz wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 390 Prawa wodnego, pisma Polskiej Spółki Gazownictwa Oddział w K. określającego szerokość strefy kontrolowanej jako min. 20m od gazociągu, wypisu ze Studium w zakresie bezpośredniego zagrożenia powodzią terenów. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dopełnił wszystkich czynności określonych przepisami art. 59- art. 64 ust. 1 ustawy oraz spełnił obowiązki z art. 61, 10 i 81 k.p.a. Przede wszystkim została sporządzona analiza na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczono 50 metrową średnicę obszaru wokół działki objętej wnioskiem, przy jej 22 metrowej szerokości elewacji frontowej, co spełnia wymóg § 3 ww. rozporządzenia. W ramach przeprowadzonej analizy organ I instancji ustalił, iż działka nr [...] położona w kompleksie działek powstałych po podziale działki nr [...], który to kompleks od strony północnej ograniczony jest pasem drogi gminnej (działka nr [...]), zaś z pozostałych stron użytkami rolnymi - działki nr [...], [...], [...]. Działka ta skomunikowana jest z drogą gminną poprzez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. W wyznaczonym do analizy obszarze, na żadnej z działek, w tym na działce nr [...], nie znajduje się legalna zabudowa. Brak w sąsiedztwie legalnej zabudowy nie może stanowić odniesienia, czyli tzw. dobrego sąsiedztwa dla działki nr [...]. Legalna zabudowa działki nr [...] nie może stanowić odniesienia dla zabudowy rekreacji indywidualnej na działce nr [...], gdyż zabudowana ona jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zabudowa tożsama, czyli o funkcji rekreacji indywidualnej znajduje się poza obszarem analizy a są to działki nr [...], [...]. W granicach analizowanego obszaru znajduje się też zabudowana działka nr [...] jednakże jest to zabudowa pensjonatowa (hotel) i nie może stanowić "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr [...]. Z części graficznej tej analizy, obrazującej zagospodarowanie przedmiotowego kompleksu działek wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w 20-m strefie gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy n150, która to strefa zaznaczona jest na mapie kolorem żółtym. Autor analizy podkreślił też, iż działka nr [...] położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, czego dowodem jest decyzja z dnia [...] marca 2018 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" RZGW w S.. Końcowo Kolegium stwierdziło, że wnioskowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich 5 warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-pkt 5 ustawy ze względu na: - brak działki objętej "legalną zabudową" mogącej stanowić tzw. dobre sąsiedztwo (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) dla działki nr [...]; - położenie działki w granicach strefy ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia co stanowi niezgodność zabudowy działki nr [...] z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 53 ust.5a w związku z art.53 ust. 4 pkt 10 ustawy, - niezgodność z przepisami Prawa wodnego (art. 53 ust.4 pkt 11 ustawy) z uwagi na położenie działki w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Odnosząc się do zarzutu odwołania o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 61 ust. 1 ustawy Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy. M. W. i A. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1. art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały spełnione, 2. art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego, co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...], 3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz nie zbadanie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co nie pozwoliło na ustalenie wszelkich okoliczności dla podjęcia prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oraz pominięcie załączonych do akt sprawy dokumentów, zwłaszcza decyzji Dyrektora RZGW w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co w rezultacie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 ustawy aspekt ładu przestrzennego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 1508/15, II OSK 2967/15, II OSK 779/17, których treść strona skarżąca przytoczyła. Zdaniem skarżących, w kontekście przedstawionej regulacji i orzecznictwa, przeprowadzona analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa. Przyjęcie bowiem granic obszaru analizowanego w odległości 50 m, spowodowało, że poza obszarem analizowanym znalazły się: 1. w odległości ok. 130 m od strony płn-zach - zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca na działce nr [...], 2. w odległości ok. 250 m od strony płn-zach - zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej na działach o nr: [...] 3. w odległości ok. 300 m od strony płn-zach - zabudowa o charakterze pensjonatowym, hotelowym na działce nr [...], 4. w odległości ok. 850 m od strony płd-wsch - budynki rekreacji indywidualnej w zabudowie szeregowej, zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zagrodowa, które wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie mogą być odniesieniem dla zabudowy rekreacji indywidualnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku II OSK 779/17 kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Skarżący podkreślili, że na działkach o nr [...] i [...] znajdujących się w bliskiej odległości wybudowane się budynki mieszkalne na podstawie uzyskanych przez właścicieli pozwoleń na budowę. Ponadto, według strony, bezpodstawna i chybiona jest argumentacja Kolegium, że działka nr [...] położona jest w zalewowej części rzeki, zajmuje fragment strefy ochronnej gazociągu, na której obowiązuje zakaz zabudowy, a w Studium obszar ten położony jest na terenie-poldery chronione przed zabudową oraz obszar szczególnego zagrożenia powodzią, skoro na działkach o nr [...], [...] i [...] znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...], też położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wybudowane zostały legalnie budynki mieszkalne. Organ II instancji pominął całkowicie fakt, że nałożony na inwestorów decyzją Dyrektora RZGW w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie obowiązek został wykonany. Nie wziął również pod uwagę stanowiska, z którego wynika, że Spółka Gazownictwa wielkość strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia nie określiła na podstawie załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, który w ust. 2 pkt 2 wskazuje, że gazociąg powinien być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 5 m od obiektu terenowego dla gazociągów o ciśnieniu 2,5 MPa, pod warunkiem założenia rury ochronnej. Skarżący podnieśli, że w dniu nabycia działki nr [...] udziału w działkach drogowych o nr [...] i [...] nie zostali poinformowani, że na działkach tych znajduje się gazociąg, a w księgach wieczystych prowadzonych dla tych działek, ani w wypisie z rejestru gruntów, nie było i nie ma żadnej wzmianki o gazociągu. Społeczny Komitet Właścicieli Działek w P. działający w imieniu wszystkich współwłaścicieli działek drogowych, skierował do Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. wezwanie do usunięcia z działek drogowych gazociągu. W odpowiedzi na skargę Kolegium powtórzyło argumenty z decyzji. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i podał, że odległość pomiędzy sporną działką i działkami nr [...] i [...] wynosi 130 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Skarga podlega oddaleniu. Kontroli legalności na skutek skargi w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, wybudowanego w ramach samowoli budowlanej, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie B.. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., 1945 ze zm.) – określana jak wyżej jako "ustawa". Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Właściwy organ jest zobowiązany zatem wydać pozytywną decyzję tylko wówczas, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 ustawy oraz powiązanym z nim konkretnym przepisom prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie". Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, analiza została sporządzona prawidłowo, czytelna część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. W tym miejscu należy podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. "dobre sąsiedztwo" musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie może stanowić samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy analizie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Trafnie zatem organy orzekające w sprawie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany. W odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśnić trzeba, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8.12.2010 r., II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z 21.05.2012 r., II SA/Kr 1639/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienie woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu, wobec powyższego, nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że ustalenie braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i tym samym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Nadto, zdaniem Sądu, poszerzenie obszaru objętego analizą, tak jak to sugeruje strona skarżąca, aż do objęcia nim działki nr [...], [...] i [...] na której znajduje się legalna zabudowa jednorodzinna nie spełnia kryteriów, które ewentualnie mogą uzasadniać takie wyznaczenie obszaru analizowanego. Zabudowa domkiem (budynkiem) rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem jednorodzinnym. Wymienione formy zabudowy terenu nie są tożsame. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), przez zabudowę jednorodzinną - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiastw myśl § 3 pkt 7, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Powyższe rozporządzenie przewiduje szereg różnic w zakresie wymogów względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych a budynków rekreacji indywidualnej. Dla przykładu, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Za równorzędne z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej uznaje się zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej i ciepła, odpowiadających przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska (§ 26 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Spełnienie tych warunków nie jest wymagane w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań (§ 26 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Poza tym, według § 27 cyt. rozporządzenia, dopuszcza wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Ponadto budynek mieszkalny i pozostałe wymienione w zdaniu pierwszym § 46 rozporządzenia powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Dodatkowo budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim (§ 49 rozporządzenia). Z tych względów odwołanie się do istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, letniskowej nie jest właściwe i nie uzasadnia poszerzenia granic obszaru analizowanego tak aby jego zakresem objąć wskazaną zabudowę, z założeniem, że pozwoli ona na określenie wymagań dla "nowej" zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie można w tym przypadku odnieść się do zabudowy letniskowej znajdującej się na działkach [...] [...], ponieważ działki te są poza obszarem analizowanym, położone są w znacznej odległości od działki skarżącej, która znajduje się w innym obszarze urbanistycznym, zakreślonym liniami dróg nr [...] i [...]. W ocenie Sądu organy obu instancji doszły do prawidłowych wniosków odnośnie tego, że zabudowa terenu skarżących nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, co było wystarczającą przesłanką uzasadniającą odmowę ustalenia warunków zabudowy. Okoliczność przywrócenia na działce nr [...] stanu niepowodującego zanieczyszczenia wód przez skarżących nie ma wpływu na wynik końcowy analizy w zakresie ustalenia wymagań co do zabudowy tej działki. Natomiast istnienie gazociągu z tak wyznaczoną strefą ochronną z zakazem zabudowy, faktycznie na moment wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, stanowi kolejną przeszkodę dla ustalenia wymagań dla zabudowy działki nr [...]. Przy czym kwestia legalności tej infrastruktury i prawidłowości określenia ww. strefy ochronnej i oceny tych okoliczności w tym postępowaniu nie ma znaczenia dla odmowy wydania warunków zabudowy, w sytuacji nie spełnienia pierwszego z warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że decyzje obu organów odpowiadają prawu. Wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew zarzutom skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.