II SA/Sz 739/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gebel /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D.W. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999. Nr 15, poz.139 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717), § 2a ust. 1 pkt. 1 i 13 uchwały [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. w sprawie stref chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ) oraz art. 26a i 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 Nr 99, poz.1079 z późniejszymi zmianami) Prezydent m.[...], po rozpatrzeniu wniosku D.W. z dnia [...] r., odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji [...] z zagospodarowaniem terenu na cele rekreacji sportowej na działce nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, iż już wcześniej decyzją znak [...] r. odmówiono wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jednak po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na fakt, iż w dniu [...]. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opracowania zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu "E" (komunikat o przystąpieniu do zmiany w planie ukazał się w [...]), Prezydent Miasta [...] wydał na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.99.15.139 z później. zm.) postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na okres 12 miesięcy tj. do 01.10.2002 r. Zgodnie z art. 97 § 2 Kpa, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Zatem po upływie okresu zawieszenia zgodnie, z art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należałoby ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w okresie zawieszenia postępowania nie dokonano zmiany planu miejscowego. Jednakże ze strony zainteresowanego o podjęcie postępowania nie wpłynął żaden wniosek zaś tut. organ uznał, że rzeczywista przyczyna zawieszenia nie ustała, tzn. nie uchwalono zmiany w planie miejscowym (należy przy tym nadmienić, iż jak wynika z § 2 w/w uchwały Rady Miejskiej w [...] jej intencją jest wprowadzenie na terenie "E. zakazu zabudowy). W tej sytuacji postępowania z urzędu nie podjęto, a D.W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] r. określił planowaną inwestycję jako budowę hotelową a powierzchnię działki przeznaczonej pod inwestycję na [...]ha (graniczy ona z obszarami terenów leśnych należących do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]). Tak określona inwestycja stanowi, zatem przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 pkt. 1 ppkt. 10 lit. c i ppkt. 11 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002r. Nr 179, poz. 1490). Wojewoda rozporządzeniem z [...]. zmienił akty prawne regulujące obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. I tak między innymi, na obszarze chronionego krajobrazu o nazwie [...] Pas Nadmorski, wprowadzono (§ 2a ust. 1 pkt. 1 i 13) nowe zakazy odnoszące się do zasad zagospodarowania obowiązujących w tym obszarze, a mianowicie zakaz: 1) lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym. Z uwagi na fakt, iż działka nr [...] przy ul. [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie zespołu hotelowo-rekreacyjnego, znajduje się na w/w obszarze oraz stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3pkt.1 ppkt. 10 lit. c i ppkt. 11 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002r. Nr 179, poz. 1490) należało odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Od tej decyzji odwołał się D.W. podnosząc, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy jest pozbawiona podstaw prawnych. Wskazał, że w [...]r Prezydent Miasta [...] na wniosek poprzedniego właściciela ustalił warunki zabudowy dla powyższego przedsięwzięcia ([...])na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] i przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po nabyciu w [...] przez D.W. tej nieruchomości, termin ważności tej decyzji był wielokrotnie przedłużany. Jednakże od [...]r organ odmówił dalszego przedłużania ważności tej decyzji, a nowy wniosek z dnia [...]r w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został załatwiony odmownie. Od tego czasu sprawa ta była wielokrotnie rozpatrywana przez ten organ, za każdym razem negatywnie dla wnioskodawcy, a przedmiotowa decyzja z dnia [...] jest kolejną w tej sprawie. Zdaniem odwołującego, przepisy na które organ powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powinny mieć zastosowania, ponieważ weszły w życie w okresie znacznie późniejszym niż data złożenia wniosku. Dotyczy to również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją. który w chwili obecnej stracił już swą moc obowiązującą. Ponieważ wniosek złożono w [...] r. plan ten winien stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z przyczyn w nim wskazanych. Czasokres załatwiania przez organ I instancji wniosku z [...]. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki spowodował, iż nastąpiły zmiany stanu prawnego, a więc przepisów prawa mającego zastosowanie przy rozpatrywaniu tego typu wniosków. Zmiany te dotyczyły zarówno prawa powszechnie obowiązującego (utrata mocy z dniem 11 Iipca 2003 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wejściem w życie w tym dniu ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 80 poz.717 ; wejście w życie z dniem 1 października 2001r ustawy z dnia 20czerwca 2001r Prawo ochrony środowiska - Dz.U. Nr 100 poz. 1085 ; rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ... itd. - Dz.U. Nr 179 poz. 1490) , jak i przepisów prawa miejscowego (utrata ważności z dniem 1 stycznia 2004r. uchwalonego w 1989r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem; wejście w życie z dniem [...] rozporządzenia Wojewody Nr [...] zmieniającego akty prawne regulujące obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.85 ust. 1 obowiązującej od dnia 11lipca 2003r ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe (a więc ustawę z dnia 7 lipca 1994r) . W ocenie składu orzekającego, taka interpretacja przepisu art. 85 ust. 1 jest błędna, bowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] załatwiająca wniosek zainteresowanego z dnia [...o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia, stała się decyzją ostateczną z dniem jej rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] w której umieszczono stosowny zapis o jej ostateczności. Natomiast przepis ten dotyczy spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną. A zatem art.85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może mieć zastosowania w tym przypadku. Ponownie rozstrzygając wniosek zainteresowanego organ winien zastosować przepisy ustawy obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a więc na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to o tyle istotne, iż tryb rozstrzygania wniosków o ustalenie warunków zabudowy na podstawie obecnie obowiązującej ustawy różni się diametralnie od trybu określonego w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa decyzja została zaskarżona przez D.W do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie interesu prawnego strony skarżącej, wyrażające się w nie wydaniu dla wnioskodawcy pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowania i zagospodarowania terenu, pomimo tego, że decyzja taka mogła i powinna zostać wydana już w okresie znacznie wcześniejszym, - naruszenie art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wskazanie, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy przy rozpatrywaniu sprawy powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji. W ocenie strony skarżącej postępowanie, które toczy się od kilku lat mogło i powinno skończyć się znacznie wcześniej poprzez wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu [...] r. D.W. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sprawa od tego okresu czasu była w toku i jest sprawą niezakończoną. Zgodnie z aktualnie obowiązującą ustawą z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu terenu (Dz.U .03.80.717, ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższego wynika, że nowe przepisy stosuje się jedynie do spraw nowo wszczynanych i zakończonych decyzją ostateczną. Jak już wskazano powyżej postępowanie z wniosku D.W. toczy się od kilku lat, kolejne decyzje wydawane przez SKO były decyzjami ostatecznymi, jednak nie były decyzjami kończącymi sprawę, rozstrzygając ja merytorycznie. Określoną decyzją SKO z dnia [...] r. uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta nie była decyzją kończącą postępowanie w sprawie. Stąd też przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto strona skarżąca w sposób tożsamy jak we wniesionym odwołaniu wskazuje, że przepisy na które powołał się organ I instancji nie powinny mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż weszły w życie w okresie znacznie późniejszym niż data złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) zawiera przepis przejściowy określający jej stosowanie w stosunku do spraw będących w toku. I tak, zgodnie z art.85 ust.1 wyżej powołanej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Poprzez określenie "przepisy dotychczasowe" należy rozumieć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139). Oznacza to odstępstwo od generalnej zasady, iż organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Zgodnie z art.61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie oznacza to dzień [...] r. tj. dzień złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art.104 Kpa ustanawia zasadę załatwiania sprawy przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnych (o ile przepisy kodeksu nie stanowią inaczej). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art.104 § 2 Kpa). Decyzja kasacyjna, wydana w oparciu o art.138 § 2 Kpa, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jakkolwiek kończy sprawę w danej instancji administracyjnej i jest decyzją ostateczną, nie może być uznana w świetle treści przepisów przejściowych za decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Nadal bowiem wniosek strony, który wszczął postępowanie w sprawie, nie został ostatecznie załatwiony, a więc sprawy nie można uznać za zakończoną decyzją ostateczną. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie zinterpretowało art.85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że wydanie w toku prowadzonego postępowania decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. oznacza, iż sprawa administracyjna skarżącego została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie z art.138 § 2 Kpa, wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem nie może być stosowana wykładnia rozszerzająca art.138 § 2. Organ odwoławczy nie może uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano przepis nie obowiązujący w czasie wydania decyzji. Sprawa może być przez organ odwoławczy przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powodem uchylenia może być koniczność uzupełnienia materiału dowodowego, jak i konieczność usunięcia wad ( naruszenie norm prawa procesowego) w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał przesłanek do zastosowania art.138 § 2 Kpa, uchylenie więc decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nastąpiło z naruszeniem art.138 § 2 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art.152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), orzekł jak w sentencji.