II SA/Sz 739/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant: Beata Radomska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] roku nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat E. G.- S. kwotę [...] obejmującą wynagrodzenie za zastępstwo prawne udzielone skarżącej na zasadzie prawa pomocy oraz należny podatek od towarów i usług. Burmistrz Miasta i Gminy, decyzją z dnia [...], po dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzjami z dnia [...] i z dnia [...] decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ustalenia J. M. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (odpowiednio z dnia [...]), na podstawie art. 36 ust. 3, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...], w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru w B. w rejonie ul. O. i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r., Nr 137, poz. 926 ze zm.), ustalił J. M. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] w B., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], związaną ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedażą tej nieruchomości, w wys. 39.705 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy i Miasta w Barlinku z dnia [...], opisana nieruchomość przeznaczona była pod sady i ogrody. Obecna Uchwała Rady Miejskiej, określa jej przeznaczenie na cele produkcyjno-składowe i komunikacji ulicznej. W dniu 18 października 2002 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, nastąpiło zbycie ww. nieruchomości na rzecz M. i M. W. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą tego planu wyniosła 132.350 zł. W związku z tym, że procentowa stawka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określona w § 3 ust. 1 Uchwały Rady Miejskiej wynosi 30%, wysokość opłaty - renty planistycznej została ustalona na 39.705 zł. Organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru w B. w rejonie ul. O., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił,. że niezbędnymi przesłankami ustalenia tzw. renty planistycznej, zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaż nieruchomości po uchwaleniu albo zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 tej ustawy). Rentę planistyczną można ustalać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 tej ustawy). Kolegium powołując się na przepis art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu przestrzennym i zasady określania wartości nieruchomości zawarte w przepisach działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po przeanalizowaniu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, doszło do wniosku, iż zostały zachowane wymogi wskazanych wyżej aktów prawnych. Autor opracowania w sposób wyczerpujący określił i uzasadnił wybór przyjętej metody wyceny wartości rynkowej nieruchomości, a także uzyskane na jej podstawie wyniki. Organ wskazał, że określone w operacie wartości wycenianej nieruchomości oscylowały wokół ceny średniej, która wynosiła odpowiednio: 3.753,04 zł/ha przeliczeniowy - przed zmianą planu, 7,46 zł/m2 – po jego zmianie.. Ostatecznie, zgodnie z przedmiotowym operatem, wartość nieruchomości według stanu sprzed zmiany planu wynosiła 11.150 zł, zaś według stanu po jego zmianie 143.500 zł. Zmiana planu spowodowała zatem wzrost wartości nieruchomości o 132 350 zł. W ten sposób wypełnione zostały warunki do ustalenia spornej opłaty. Skoro według przywołanej w podstawie prawnej uchwale Rady Miejskiej, stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w wys. 30% wzrostu wartości nieruchomości, Burmistrz Miasta i Gminy słusznie ustalił w decyzji wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 39.705 zł. Rozpoznając skargę J. M. na powyższą decyzję Sąd I instancji w wyroku z dnia [...], stwierdził, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu Sąd stwierdził; że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia J. M. opłaty planistycznej nastąpiło w dniu 6 sierpnia 2003 r. zawiadomieniem Burmistrza, zatem przepisy stanowiące podstawę do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Sąd I instancji powołując treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3, 4, 6, 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazał, że jeżeli istnieje potrzeba ustalenia wartości nieruchomości, wartość tą określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady ustalania wartości nieruchomości zostały opisane wart. 149 ww. ustawy a sprecyzowane w przepisach wykonawczych. Sąd uznał, że w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego takim aktem wykonawczym do ustawy było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Natomiast na dzień orzekania przez organ odwoławczy obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zmiana ta nie wpłynęła w sposób istotny na zasady sporządzania operatu szacunkowego i określenia wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej (§ 50 rozporządzeń). Wedle obu rozporządzeń, dla jej ustalenia należało określić wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie przyjmując stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Sąd wskazał, że będąca przedmiotem wyceny nieruchomość – działka o pow. 19.236 m2 położona w B. przy ul. O. do dnia 4 sierpnia 2000 r., zgodnie z obowiązującą Uchwałą Rady Gminy i Miasta z dnia [...], w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod sady i ogrody. Po tym dniu, wraz z wejściem w życie Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru w B. w rejonie ul. O., zmianie uległo przeznaczenie tej nieruchomości - na cele produkcyjno-składowe i komunikacji ulicznej (§ 1 ust. 2 ustaleń ogólnych planu), przy czym działka nr [...] w całości na cele produkcyjno-składowe. J. M. w dniu 18 października 2002 r. sprzedała działkę o nr [...] o pow. 1,9236 ha, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy kserokopia aktu notarialnego. Sąd wskazał, że z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego znajdujących odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego sporządzonego 1 grudnia 2003 r. wynika, że w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, wartość działki wzrosła. Zaistniały zatem wszystkie przesłanki do określenia skarżącej wysokości opłaty planistycznej wymienione w cytowanym wyżej art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona przez Sąd analiza operatu szacunkowego w kontekście określonych zasad jego sporządzania dla ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej wykazała, że operat ten mógł stanowić podstawę do określenia różnicy wartości działki wynikającej z jej dotychczasowego przeznaczenia a przeznaczenia wynikającego z wejścia w życie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji dostrzegł pewne w nim uchybienia polegające na wskazaniu przez rzeczoznawcę, iż przy wycenie przyjął on stan nieruchomości z dnia jej zbycia, a nie z dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego (ww. § 50 rozporządzenia), jednak błąd ten, zdaniem Sądu, nie miał wpływu na wysokość ustalonej opłaty planistycznej, a co za tym idzie nie uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił ceny z dnia zbycia nieruchomości (18 października 2002 r.) przy zastosowaniu metody porównania parami. Skoro różnica pomiędzy wartością nieruchomości sprzed zmiany planu oraz po jego zmianie osiągnęła 132 350 zł, to opłata planistyczna wyniosła 39.705 zł (§ 3 ust. 1 zmiany planu w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd zwrócił również uwagę na uchybienie przepisom prawa procesowego, którego dopuściły się organy obu instancji przy wydawaniu kontrolowanych decyzji. Uchybienie to polegało na przywołaniu w podstawie prawnej decyzji przepisów Ordynacji podatkowej, które, zdaniem Sądu, nie powinny mieć zastosowania przy podejmowaniu decyzji związanych z ustalaniem wysokości opłaty planistycznej. Sąd wskazał, że nieprawidłowe powołanie się na przepisy Ordynacji podatkowej zamiast na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wniosła J. M., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przyznanego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a to: b) art. 36 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wobec jego niezastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej i wobec ustalenia istnienia obowiązku dokonania opłaty adiacenckiej, c) błędne zastosowanie przy ustalaniu opłaty adiacenckiej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec faktu, iż sprzedaż nieruchomości miała miejsce pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. i naruszenie wobec powyższego przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.; 2) przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez jego pominięcie wobec faktu, że pracownicy organu administracji publicznej – Burmistrz Miasta i Gminy i Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy, którzy wydali zaskarżone przez skarżącą decyzje byli pełnomocnikami skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowej nieruchomości, wobec czego należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość sprzedana została przez skarżącą w dniu 18 października 2002 r. na rzecz małżonków M. i M. W. za kwotę 40.000 zł, zaś w dniu zawarcia umowy sprzedaży obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisu art. 36 pkt 9 ustawy "Burmistrz ustala opłatę adiacencką bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego". Burmistrz otrzymał akt notarialny umowę sprzedaży od Notariusza, który go sporządził tuż po jej zawarciu a zatem w 2002 r., pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zdaniem skarżącej burmistrz nie dochował zatem warunków ustawy wynikających z art. 36 ust. 1 pkt 9 i 10, gdyż opłatę ustalił dopiero pismem z dnia 6 sierpnia 2003 r., a następnie decyzją z dnia [...], a zatem po upływie niemal 11 miesięcy od dnia sprzedaży nieruchomości przez skarżącą. Skarżąca podniosła, że w chwili sprzedaży nieruchomości nie było jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istniał brak podstaw do ustalenia obowiązku opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują swą moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. przestała obowiązywać z chwilą wejścia w życie ustawy ją zmieniającej z dnia 27 marca 2 003 r. Zdaniem skarżącej zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie. Skarżąca zawarła w dniu 15 maja 1999 r. porozumienie z Miastem i Gminą reprezentowaną przez Burmistrza i Zastępcę Burmistrza w sprawie przygotowania przedmiotowej nieruchomości do sprzedaży na rzecz firmy niemieckiej. Zgodnie z tym porozumieniem skarżąca upoważniła zarówno Burmistrza i Zastępcę Burmistrza do reprezentowania jej w negocjacjach związanych ze sprzedażą przedmiotowej nieruchomości. Mimo powyższego decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z dnia [...] wydana została przez Burmistrza Miasta i Gminy. Wobec faktu, że osoby które wydały zaskarżone w sprawie decyzje były pełnomocnikami skarżącej w postępowaniu administracyjnym związanym z przedmiotową nieruchomością winno nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji tak w sprawie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegoi przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. NSA orzekł, że skarżąca udzieliła pełnomocnictwa Z. S. i A. P. do czynności związanych ze sprzedażą jej działki położonej w B., a dokument o tej treści znajduje się w aktach administracyjnych. Jednocześnie, jak wynika z akt, decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca opłatę od działki J. M. wydana została przez pełniącego obowiązki Burmistrza Miasta i Gminy Barlinek Z. S., który wcześniej został upoważniony do sprzedaży spornej działki. Zastępca Burmistrza w dacie wydanie decyzji A. P. także była objęta wskazanym pełnomocnictwem. Dlatego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakceptowana została bowiem decyzja wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 4 Kpa, który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W istocie Z. S., ustanowiony w protokole porozumienia z dnia 17 maja 2000 r. przedstawicielem strony skarżącej, upoważnionym do sprzedaży jej działki, wszczął postępowanie administracyjne jako Burmistrz Miasta i Gminy w przedmiocie opłaty planistycznej wobec J. M. oraz wydał decyzję administracyjną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 Kpa zachodzi przesłanka wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zaskarżonej decyzją ostateczną. Organy ponownie rozpatrując sprawę muszą mieć na względzie art. 26 Kpa , gdyż wyłączenie dotyczy pracownika będącego jednocześnie organem, a więc w ocenie Sądu nie ma możliwości aby wyznaczył on innych pracowników urzędu gminy do załatwienia sprawy. Organ wyższego stopnia – Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno więc stosować wspomniany art. 26 Kpa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję organów obu instancji. Jednocześnie orzekł o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy oraz o kosztach postępowania na podstawie art. 200.