II SA/Sz 739/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu w Gryficach z dnia 28 marca 2012 r. nr XVIII/134/12 w przedmiocie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych w Rewalu I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Powiatu w dniu [...]r. podjęła uchwałę Nr XVIII/134/12 w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych. W podstawie prawnej aktu założycielskiego przywołano art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 58 ust. 1 i ust. 6, art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Z § 1 uchwały wynika, że Zespół Placówek Oświatowych, zwanym dalej Zespołem, tworzy się z dniem 1 września 2012 r. poprzez połączenie Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii i Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego. Połączenie uzasadniono względami finansowymi oraz stworzeniem lepszych warunków do racjonalnego zarządzania i funkcjonowania wspólnego obiektu oraz podniesieniem rangi obu łączonych placówek. Ponadto wskazano, iż utworzenie Zespołu zostało pozytywnie zaopiniowane przez radę pedagogiczną Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w dniu [...]r. Wojewoda, działając na podstawie przepisu art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżył uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie art. 62 ust. 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu wskazując, iż upłynął 30-dniowy termin od dnia otrzymania uchwały, w ciągu którego jako organ nadzoru był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność sprzecznej z prawem uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wywiódł, iż utworzenie Zespołu Placówek Oświatowych pozostaje w sprzeczności z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W myśl tego przepisu organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Nie ulega wątpliwości, że sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu nadzoru, nie jest dopuszczalne również połączenie w zespół placówek, w skład których wchodzą szkoły tego samego typu. Typy szkół zostały enumeratywnie wymienione w art. 9 ust. 1 ustawy. Zaliczono do nich: sześcioletnią szkołę podstawową, trzyletnie gimnazjum oraz szkoły ponadgimnazjalne. Według Wojewody, połączenie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego i Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w zespół doprowadzi w konsekwencji do połączenia szkół tego samego typu. Zgodnie bowiem z treścią Statutu Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii, w skład Ośrodka wchodzi gimnazjum specjalne i zasadnicza szkoła zawodowa specjalna kształcąca w zawodach: stolarz, kucharz oraz grupy wychowawcze w ogólnej liczbie do 36 osób. Z kolei zgodnie z treścią Statutu Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, w Ośrodku funkcjonuje gimnazjum specjalne dla młodzieży niedostosowanej społecznie, zasadnicza szkoła zawodowa specjalna dla młodzieży niedostosowanej społecznie w normie intelektualnej i upośledzonej umysłowo w stopniu lekkim oraz grupy wychowawcze dla ww. szkół. W tej sytuacji zarówno struktura Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, jak i Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii obejmuje szkoły tego samego typu, mianowicie gimnazja specjalne i zasadnicze szkoły zawodowe specjalne. Ponadto skarżący wskazał, że utworzenie Zespołu, nie zostało zaopiniowane przez radę pedagogiczną Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii, co stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Uzyskanie opinii rad pedagogicznych jest obligatoryjnym wymogiem dopuszczalności połączenia w zespół placówek prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skarżonej uchwały Nr XVIII/134/12, utworzenie Zespołu zostało pozytywnie zaopiniowane jedynie przez radę pedagogiczną Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, a zatem opinia została wyrażona tylko przez jedną z dwóch placówek łączonych przez Radę Powiatu. Brak opinii rady pedagogicznej Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w sprawie jest oczywisty z uwagi na fakt, że placówka ta utworzona została na mocy uchwały Nr XVIII/134/12 podjętej w tym samym dniu, co uchwała postanawiająca o połączeniu jej w Zespół, skutkiem czego rada pedagogiczna tego Ośrodka nie istniała. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że w zespół można połączyć placówki już istniejące, gdyż tylko w takich funkcjonują rady pedagogiczne mogące się wypowiedzieć w kwestii utworzenia zespołu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Odpierając zarzuty Wojewody organ wskazał, iż ustawodawca dopuszczając możliwość utworzenia zespołu, rozróżnił w art. 62 ust. 1 ustawy, pojęcia szkół różnego typu od placówek. Konsekwencją powyższego jest możliwość alternatywnego połączenia w zespół : szkół, pod warunkiem iż są one różnych typów lub placówek – bez względu na przesłankę odmienności typów. Zdaniem Rady, akt założycielski zespołu nie narusza prawa, albowiem w Zespół połączono jedynie placówki, o których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy, a nie szkoły, będące składowymi placówek. Odnośnie zarzutu braku zaopiniowania aktu założycielskiego przez radę pedagogiczną nowoutworzonego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii organ wyjaśnił, że w dniu podjęcia uchwały w sprawie utworzenia Zespołu, rada pedagogiczna Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii nie istniała, a ustawa o systemie oświaty nie zabrania połączenia w zespół placówek: działającej i nowopowstałej. Z żadnego przepisu nie wynika bowiem, by można łączyć w zespół wyłącznie placówki już funkcjonujące pod względem organizacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r. poz. 270, dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu przedmiot oceny Sądu stanowi uchwała Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. Nr XVIII/134/12 w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych poprzez połączenie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego powołanego w tym samym dniu Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały wg kryterium zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt narusza przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "ustawa"), regulujące zagadnienie połączenia wymienionych jednostek oświatowych w zespół. W ustawie o systemie oświaty połączenie w zespół, prowadzonych przez organ szkół lub placówek, obwarowano pewnymi wymogami, ograniczając w ten sposób swobodę organu właściwego w tym zakresie. Jeden z istotnych wymogów, warunkujących prawną dopuszczalność utworzenia zespołu poprzez połączenie szkół czy placówek, został określony w art. 62 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Zarówno Wojewoda jak i Rada Powiatu zgadzają się co do tego, iż istnieje prawny zakaz połączenia w zespół szkół takiego samego typu. Przy czym z powyższego wyciągają odmienne wnioski. Według Wojewody połączenie placówek, tj. Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego i Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii, w skład których wchodzą szkoły, obwarowane jest ww. zakazem, natomiast Rada stoi na stanowisku, iż powyższe ograniczenie nie ma zastosowania, gdyż odnosi się jedynie do połączenia szkół. Tak więc spór w niniejszej sprawie sprowadza się w rezultacie do odpowiedzi na pytanie, czy zakaz wynikający z art. 62 ust. 1 ustawy obejmuje również placówki, w skład których wchodzą szkoły. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga w istocie przeprowadzenia wykładni ww. unormowania. W ocenie Sądu, przyznać należy rację Wojewodzie, iż zakaz łączenia szkół tego samego typu dotyczy zespołu placówek, które w swej strukturze organizacyjnej mają szkoły tego samego typu. Z art. 2 pkt 2 i 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zarówno szkoły jak i młodzieżowe ośrodki wychowawcze oraz młodzieżowe ośrodki socjoterapii stanowią jednostki sytemu oświaty. Szkoły dzielą się na trzy typy: 1) szkołę podstawową, 2) gimnazjum oraz 3) szkoły ponadgimnazjalne, do których zaliczyć należy zasadnicze szkoły zawodowe (art. 9 ust. 1 ustawy). Poszczególne typy szkół obejmują również szkolnictwo specjalne, a więc mamy szkoły: podstawowe specjalne, gimnazja specjalne jak i szkoły ponadgimnazjalne specjalne. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2011 r. Nr 109, poz. 631) wskazano, że młodzieżowe ośrodki wychowawcze są prowadzone dla dzieci i młodzieży niedostosowanych społecznie wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy, wychowania i resocjalizacji jako resocjalizacyjno-wychowawcze, a dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim jako resocjalizacyjno-rewalidacyjne (§ 11). W § 16 przesądzono, że w skład młodzieżowego ośrodka wychowawczego i młodzieżowego ośrodka socjoterapii wchodzi co najmniej jedna z następujących szkół: szkoła podstawowa specjalna, gimnazjum specjalne lub szkoła ponadgimnazjalna specjalna. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych, załącznika do uchwały Rady Pedagogicznej w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym z dnia 9 lutego 2011 r. Nr 4/2011, stanowiącego statut Ośrodka, w Ośrodku tym funkcjonuje gimnazjum specjalne oraz zasadnicza szkoła zawodowa specjalna (§ 5 statutu). Również statut Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii, będący załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. Nr XVIII/133/12 w sprawie założenia Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii, przewiduje w § 2 ust. 5, iż struktura organizacyjna placówki obejmuje gimnazjum specjalne oraz zasadniczą szkołę zawodową specjalną. Bezsporne jest, iż połączenie tych dwóch placówek spowodowałoby, że w powstałym w wyniku połączenia Zespole Placówek Oświatowych, istniałyby szkoły tego samego typu, tj. dwa gimnazja specjalne i dwie szkoły ponadgimnazjalne specjalne. Powyższe działanie jest niezgodne z prawem, gdyż tworzeniu takiego zespołu, przeciwstawił się ustawodawca, czemu dał wyraz w art. 62 ust. 1 ustawy. Dokonując interpretacji ww. przepisu należy mieć na uwadze przede wszystkim cel ustawodawcy. Skoro przepis umożliwia łączenie szkół różnego typu w zespół, zatem celem tym było niedopuszczenie do takiej sytuacji, aby w zespole istniały szkoły takiego samego typu. Bez znaczenia jest przy tym to, czy połączenie dotyczy szkół, czy też placówek, o ile w skład nich wchodzą szkoły. Przyjęcie poglądu, iż zakaz "łączenia" szkół takiego samego typu dotyczy jedynie zespołu szkół, a nie dotyczy zespołu placówek zawierających szkoły, nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Nie można zaakceptować takiego rozumowania, wedle którego z jednej strony możliwe jest połączenie w zespół placówek zawierających szkoły takiego samego typu, a z drugiej niemożliwe jest połączenie w zespół szkół takiego samego typu. Okoliczność, iż łączeniu podlegają placówki, a nie szkoły, w żaden sposób nie przesądza, iż prawnie dopuszczalne jest, aby w zespole na skutek połączenia występowały szkoły jednakowego typu. Przedstawione rozważania prowadzą do konstatacji, iż - wbrew twierdzeniu Rady Powiatu - w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma to, czy połączenie w zespół dotyczy placówek, które w swej strukturze organizacyjnej posiadają szkoły, a jeżeli tak, to jakiego typu są to szkoły. Skoro zaskarżona uchwała łączy dwie placówki oświatowe, to kierując się intencją ustawodawcy, nie można pominąć okoliczności, iż w strukturze organizacyjnej obydwu łączonych placówek istnieją szkoły takiego samego typu. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że organ jednostki samorządu terytorialnego, tworząc zespół poprzez połączenie prowadzonych przez niego ośrodków młodzieżowych, o których mowa w art. 2 ust. 5 ustawy, zobligowany jest do uzyskania opinii rad pedagogicznych łączonych jednostek oświatowych. Wymóg ten wynika z art. 62 ust. 3 ustawy, w myśl którego (...) akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Opinia właściwego organu placówki jest - w świetle ww. przepisu - obligatoryjna, o czym świadczy użycie słowa "wymaga". Należy podkreślić, iż wymóg opinii odnosi się do wszystkich łączonych placówek, co oznacza, że swoje zdanie w zakresie utworzenia zespołu wyraża każda jednostka, której połączenie dotyczy. Ustawodawca w tym zakresie nie dopuścił żadnych wyjątków ani nie przewidział jakichkolwiek okoliczności uzasadniających możliwość podjęcia uchwały pomimo braku opinii. Konsekwencją powyższego jest to, iż łączyć można tylko placówki z funkcjonującymi systemami organizacyjnymi, co wyklucza możliwość utworzenia zespołu obejmującego istniejącą placówkę i nowoutworzoną, w której jeszcze nie działają organy, mogące zająć stanowisko w sprawie połączenia. Z uwagi na jednoznaczność zapisu art. 62 ust. 3 ustawy i wynikające z niego skutki, nie sposób zgodzić się z poglądem organu powiatu, iż skoro brak jest w ustawie wyraźnego zakazu łączenia placówki istniejącej z nowopowstałą, to oznacza, że ustawodawca dopuścił taką możliwość. W sprawie bezspornym jest, że utworzenie Zespołu Placówek Oświatowych zostało zaopiniowane jedynie przez radę pedagogiczną Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, a więc jedynie jednego z dwóch łączonych ośrodków. Brak opinii drugiego z Ośrodków, tj. Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii, niezależnie od jego przyczyn i okoliczności, świadczy o uchybieniu przez organ jednostki samorządu terytorialnego regulacji art. 62 ust. 3 ustawy. Argumentacja organu powiatu, iż Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii nie mógł wyrazić poglądu w sprawie utworzenia Zespołu, gdyż powstał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, organ przed podjęciem uchwały obowiązany jest uzyskać opinię wszystkich jednostek oświatowych polegających łączeniu i to bez względu na zaistniałe okoliczności. Brak opinii jednej z jednostek oświatowych uniemożliwia prawidłowe podjęcie uchwały. Fakt nie funkcjonowania organów placówki, która ma tworzyć zespół, nie eliminuje konieczności zastosowania w sprawie art. 62 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, lecz przesądza o niedopuszczalności połączenia placówek. W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. W kwestii wykonalności uchwały Sąd orzekł w pkt II w oparciu o art. 152 P.p.s.a.