II SA/Sz 74/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi F. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. F.I., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od następujących decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy, wydanej na wniosek K. i P. C., dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarsko – magazynowego na produkcyjno - warsztatowo – magazynowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku mleczarni – warsztatu na socjalno – biurowo – mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową w C. na działce nr [...] oraz decyzji o tym samym numerze zmieniających powyższą decyzję, z dnia [...],[...] i [...]. Jednocześnie z wnioskami skarżący złożył odwołania od wymienionych wyżej decyzji, w których wskazywał, że organ prowadząc postępowania administracyjne zakończone decyzją o warunkach zabudowy oraz kolejnymi decyzjami ją zmieniającymi doręczył rozstrzygnięcia jedynie wnioskodawcom, nie zawiadamiał innych podmiotów, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich ani o wszczęciu postępowania, ani o jego zakończeniu. Tym samym skarżącemu uniemożliwiono udział w tym postępowaniu. Dalej pełnomocnik skarżącego wywodziła, że o wydanych w tej sprawie decyzjach dowiedział się dopiero w dniu [...] od swojej żony, która w dniu [...] przeglądała akta sprawy, a w związku z tym nie może być wątpliwości, że F.I. uchybił terminowi do wniesienia odwołania nie z własnej winy, ale z winy organu I stopnia, który procedował z naruszeniem wszelkich zasad postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], zmienionej decyzjami z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowi do podjęcia czynności procesowej przez uczestników (strony) postępowania. Zasadnym jest także podkreślenie, iż zastrzeżenie terminów dla dokonania czynności procesowych jest jedną z podstawowych regulacji procesowych kierowanych do stron i ma na celu egzekwowanie staranności działania stron oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji, dlatego naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje dotkliwe skutki. Wniesienie wniosku (odwołania) po terminie oznacza bowiem, iż jest ono zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji (bezskuteczny upływ terminu do wniesienia wniosku -odwołania wywołuje jej ostateczność), co jest niedopuszczalne. Następnie organ wyjaśnił, kto może być strona postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wskazał, że skarżący nie został uznany za stronę przez Wójta Gminy [...], a w konsekwencji nie były mu doręczane ani decyzja o warunkach zabudowy, ani kolejne zmieniające ją decyzje. W ocenie Kolegium podnoszone we wniosku i złożonym piśmie zarzuty pozbawienia F.I. możliwości udziału w postępowaniu nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, ale mogą być przedmiotem oceny dokonanej przez Wójta Gminy [...] we wszczętym postępowaniu wznowieniowym. F.I. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podnosząc, iż zostało ono wydane z naruszeniem: - art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie był on stroną postępowań w przedmiocie warunków zabudowy wszczętych na wniosek K i P. C.; - art. 155 K.p.a. i 28 K.p.a. poprzez uznanie, ze stroną postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy są tylko podmioty, które były stroną pierwotnego postępowania, w wyniku którego wydana była decyzja o warunkach zabudowy; - art. 58 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji, pomimo spełnienia przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołań, wydanie postanowienia, którym odmówiono przywrócenia terminu; - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 58 § 1 K.p.a., poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z powołaniem się na możliwość wznowienia postępowania, podczas gdy żaden przepis nie przewiduje że nie jest możliwe przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdy jest możliwość wznowienia postępowania; - art. 62 K.p.a. poprzez bezpodstawne połączenie kilku odrębnych spraw do jednego postępowania i wydanie jednego orzeczenia, podczas, gdy w każdej ze spraw powinno być wydane odrębne orzeczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono prawa, jakkolwiek organ w jego uzasadnieniu nie wyjaśnił stronie w sposób wyczerpujący z jakich względów jej wniosek nie został uwzględniony. Przedmiotem skargi jest odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ostatecznych decyzji administracyjnych w przedmiocie warunków zabudowy oraz kolejnych decyzji ją zmieniających. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożył F.I., który nie uczestniczył w toczących się przed Wójtem Gminy [...] postępowaniach, bowiem nie został uznany za stronę, zatem nie był informowany ani o wszczęciu kolejnych postępowań administracyjnych ani o ich przebiegu i zakończeniu. Nie zostały mu również doręczone odpisy decyzji, a zatem nie mógł ich zaskarżyć w terminie przewidzianym dla strony. W ocenie skarżącego dopuszczalne było zatem złożenie wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od kwestionowanych decyzji i umożliwienie mu w ten sposób realizacji przysługujących mu jako stronie uprawnień. Dokonując oceny twierdzeń skarżącego wyjaśnić należy, że zgodnie z wyartykułowaną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W praktyce oznacza to, między innymi, że ostateczną staje się decyzja, od której strona nie wniosła odwołania w terminie. Decyzja taka podlega wykonaniu, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa, co z kolei podyktowane jest koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stanowi zabezpieczenie przed pochopnym eliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, które zostały wykonane i wywołały skutki w sferze praw i obowiązków ich adresatów. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w art. 58 § 1, dopuszcza możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przepisy K.p.a. nie wyjaśniają kogo należy rozumieć pod pojęciem zainteresowanego. W doktrynie ukształtował się pogląd, iż pojęcie to nie oznacza osoby mającej (tylko) interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym uprawnioną bądź zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu będą zatem uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są "zainteresowani" przywróceniem im prawa do podjęcia pewnych czynności procesowych (Z. Janowicz, Komentarz, 1991, s. 163). Z kolei w orzecznictwie ugruntował się pogląd, wyrażony między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r.,sygn. akt II OSK 1762/09 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sąd ten wyjaśnił, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. 2. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, podnosi to również sam skarżący, że na etapie toczących się postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek K. i P.C. i kolejnych zmian wydanej decyzji o warunkach zabudowy, nie został on uznany przez Wójta Gminy [...] za stronę postępowania. W świetle przytoczonych wyżej poglądów doktryny i judykatury mógł on zatem, w przypadku powzięcia informacji o wydanych decyzjach w odpowiednim czasie, wnieść odwołanie w terminie przewidzianym dla strony bądź, w przypadku upływu tych terminów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Badanie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w tej sprawie powinno się zatem odbyć w ramach postępowania odwoławczego lub postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Rzeczą organu było rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Badanie ich zasadności i legitymacji skarżącego powinno się zatem ograniczyć do ustalenia przez organ, czy skarżący był stroną postępowania i czy została mu doręczona decyzja, od której chce się odwołać. Brak jest podstaw do rozstrzygania na tym etapie, czy w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie postępowania skarżący powinien zostać uznany za stronę postępowania, co uczynił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie przesądza to jednak o jego wadliwości, której skutkiem byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego. Prawidłowo bowiem organ przyjął, że właściwym trybem dla wzruszenia decyzji, które w świetle obowiązujących przepisów stały się ostateczne, przez skarżącego, który nie był stroną postępowań administracyjnych zakończonych tymi decyzjami i któremu nie zostały one doręczone, jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszące się do wadliwego, w jego ocenie uznania przez organ, iż w kwestionowanych postępowaniach nie przysługiwał mu przymiot strony okazały się niezasadne. Okoliczność ta podlegać może badaniu w postepowaniu dotyczącym wznowienia postępowania. Sąd nie podzielił również zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 62 K.p.a., w aktach postępowania brak jest bowiem informacji o zastosowaniu tego przepisu i połączeniu spraw z wniosków skarżącego do wspólnego prowadzenia. Organ wydał postanowienie, w którym w nagłówku wymienił sygnatury kolejnych postępowań, których dotyczy rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że sprawy, w których zostały złożone wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od decyzji wynikają z tego samego stanu faktycznego, dotyczą bowiem decyzji o warunkach zabudowy zmienionej następnie kolejnymi decyzjami, zaś istotą tych postępowań było rozstrzygnięcie, czy skarżącemu przysługuje w tych sprawach prawo domagania się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. We wszystkich przypadkach skarżący nie był uznany za stronę toczących się kolejno postępowań administracyjnych, a decyzje w tych sprawach nie były mu doręczane. W konsekwencji rozstrzygnięcie we wszystkich przypadkach miało tę samą treść. Jakkolwiek można byłoby uznać, że skarżący powinien otrzymać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w tylu egzemplarzach, ile wniosków złożył, to jednak nie sposób uznać, że dokonane przez organ doręczenie postanowienia w jednym egzemplarzu, ze wskazaniem sygnatur spraw, których dotyczy, naruszyło prawa skarżącego. W świetle powyższych rozważań sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i skargę, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił.