II SA/Sz 74/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 26 listopada 2024 r. nr SKO.Ma/420/3574/23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej E. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. T. (dalej jako "strona" lub "skarżąca") pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu do 60 miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z pawilonem socjalno-magazynowym, na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...], obręb nr [...] miasta M.. Burmistrz M. decyzją z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr 22/20 ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie złożył C. P. jako strona postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 10 listopada 2020 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Na skutek złożonego przez skarżącą sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1088/20 uchylił decyzję Kolegium z dnia 10 listopada 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Kolegium ustalając rzeczywisty stan robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz uwzględniając postępowanie prowadzone w przedmiocie tych robót, pominęło okoliczność skutku prawnego postanowienia organu nadzoru budowlanego z dnia 20 listopada 2019 r. i skutecznego zgłoszenia z dnia 28 kwietnia 2020 r. Staroście w K. zamiaru budowy obiektu tymczasowego na okres 180 dni w postaci pawilonu. Ponadto, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wypowiedział się w kwestii zmiany w sposobie użytkowania istniejącego obiektu budowlanego bez wykonania samowolnych robót budowlanych po podziale działek z miesiąca grudnia 2019 r. Kolegium nie ustaliło również czy po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej z dnia 20 listopada 2019 r. nie toczy się nowe postępowanie legalizacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpoznaniu odwołania C. P. od decyzji organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2020 r. ustalającej na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji wskazując, że inwestycja została już zrealizowana, a kontynuacja postępowania o warunki zabudowy powinna odbywać się w ramach legalizacji samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 250/23 uchylił ww. decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zdaniem Kolegium, skoro skarżąca w 2020 r. dokonała zgłoszenia do organu budowlanego opisanego wyżej sposobu zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] - a więc dłużej niż 180 dni wstecz - to zobowiązana była do uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym organ odwoławczy uznał, że w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej – postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Z wyjaśnień skarżącej wynika natomiast, że po upływie 180 dni, tj. okresu na jaki wnioskowała zamiar budowy obiektu tymczasowego, zlikwidowała go. W 2021 r. i w 2022 r. ponownie zgłaszała właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowę tymczasowych obiektów budowlanych. W okresie, w którym organ II instancji zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji w jaki sposób przedmiotowe działki są aktualnie używane, wszystkie obiekty posadowione tam zostały na podstawie wniosku złożonego w 2022 r., co do którego Starostwo Powiatowe nie wyraziło sprzeciwu. Podobnie, w dniu 27 lutego 2023 r. skarżąca złożyła kolejne zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu tymczasowego, a pismem z dnia 30 marca 2023 r. Starosta Powiatowy nie wniósł na powyższe sprzeciwu. Dalej Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z wyroku z dnia 18 lutego 2021 r. ustalił aktualny sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...]/[...] w M. oraz, że skarżąca nie występowała w trybie art. 37a Prawa budowlanego o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu socjalno-magazynowego oraz 2 szt. szlabanów i terminala elektronicznego, na ww. działkach, a ponadto, że aktualnie nie jest prowadzone przez organ nadzoru budowlanego żadne postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy Prawa budowlanego w stosunku do ww. nieruchomości. Natomiast, zdaniem Sądu, Kolegium na etapie postępowania odwoławczego, dopuściło się naruszenia zasady zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, gdyż zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona zawiadomieniem stron postępowania, w tym skarżącej, o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Brak zawiadomienia skutkował tym, że organ odwoławczy nie dysponował argumentacją strony przedstawioną w treści skargi i dołączonymi do niej dowodami w postaci dołączonych do skargi pism. Gdyby bowiem organ odwoławczy dysponował argumentacją skarżącej przed podjęciem własnej decyzji, mógłby zostać przekonany o potrzebie wyjaśnienia powyższych okoliczności sprawy i wnikliwiej oceniłby materiał dowodowy. Powyższe stanowi również o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania obywateli do organów państwa. Końcowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną i podejmie wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy i w oparciu o pełen materiał dowodowy wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało w dniu 26 listopada 2024 r. decyzję nr SKO.Ma/420/3574/23, w której na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej jako "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza M. z dnia 30 kwietnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji przed tym organem. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zasadą jest, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje dla nowej inwestycji, tj. nieistniejącej jeszcze w terenie zabudowy - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest także dla inwestycji już zrealizowanej, jeżeli wydanie takiej decyzji jest niezbędne w trybie postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, czy to w trybie pozwolenia na budowę, czy też na warunkach zgłoszenia. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca ubiegała się o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy w trybie art. 48 i następnych ustawy Prawo budowlane dla tej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że do czasu zapoznania się pełnomocnika inwestora z aktami postępowania w dniu 5 listopada 2024 r. w części terenu zainwestowania w dalszym ciągu istniała infrastruktura parkingowa w postaci szlabanów wjazdowych i pawilonu socjalno - magazynowego oraz utwardzenia tego terenu kostką brukową. Dnia 12 listopada 2024 r. do tut. Kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, z którego wynikało, że pawilon oraz terminal elektroniczny wraz ze szlabanami i kasą biletową został rozebrany w dniu 14 października 2024 r. Zarówno ani z fotografii ani z pisma pełnomocnika nie wynikało, że demontażowi zostało poddane częściowe utwardzenie terenu inwestycji kostką brukową. Wprost przeciwnie dołączony materiał fotograficzny w dalszym ciągu wskazywał, że przedmiotowy grunt jest utwardzony częściowo istniejącą kostką brukową. W ocenie Kolegium, dokonanie utwardzenia tego terenu stanowi zmianę jego zagospodarowania bez uprzedniego uzyskania w tym względzie wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie Kolegium zgadza się bowiem z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że nawet samo utwardzenie terenu jeżeli służy inwestycji podstawowej jakim pozostaje budowa parkingu dla aut osobowych do 60 sztuk pojazdów, stanowi zmianę zagospodarowania terenu i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu, skoro częściowe utwardzenie terenu zainwestowania nastąpiło zanim wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i cały czas nadal istnieje, pomimo okoliczności, że ten stan rzeczy nie był jednorazowy, a ponadto trwał powyżej 180 dni, to brak było podstaw dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Nie ustala się bowiem warunków zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego nawet częściowo. Z tych też względów umorzenie postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe, okazało się konieczne. Skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika, zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie: 1) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, co skutkowało zaniechaniem należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji, 2) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że częściowe utwardzenie terenu inwestycji kostką brukową, jeżeli służy inwestycji podstawowej jakim pozostaje budowa parkingu dla aut osobowych do 60 sztuk pojazdów, stanowi zmianę zagospodarowania terenu i wymaga pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto poprzez błędne uznanie, że inwestycja (budowa parkingu) jest już zrealizowana częściowo, a tym samym odpadł przedmiot postępowania i należało je umorzyć, a także poprzez ocenę materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z braku dostatecznej regulacji w przepisach prawa budowlanego na niekorzyść skarżącej, 3) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że inwestor dokonał częściowego utwardzenia terenu inwestycji, podczas gdy teren ten był częściowo utwardzony betonem (wjazd) przez poprzedniego właściciela działek (miejsce wjazdu na teren działek nie zmieniło się) a obecny inwestor jedynie wymienił beton na kostkę brukową, 4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, 5) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania, 6) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została zrealizowana chociażby częściowo, podczas gdy inwestycja nie została zrealizowana nawet częściowo, 7) art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawnie pierwszego z zaskarżonych przepisów i błędne zastosowanie drugiego, będące konsekwencją błędnego przyjęcia przez organ, że częściowe utwardzenie terenu inwestycji kostką brukową (w przypadku uznania przez Sąd, że wymiana betonu na kostkę brukową stanowiła utwardzenie terenu inwestycji) wymagało pozwolenia na budowę, gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, a stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, 8) art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca była zobowiązana do wszczęcia procedury legalizacyjnej, podczas gdy wszystkie tymczasowe obiekty budowlane były stawiane i usuwane w terminach określonych we wnioskach, a wymiana betonu na kostkę brukową nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę i nie było podstaw do wszczęcia takiej procedury. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 10 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz wszystkie wnioski i zarzuty w niej zawarte. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z decyzji 19 maja 2021 r. i 23 lutego 2022 r. na okoliczność, że na tej nieruchomości organ I instancji wydał warunki zabudowy dla innego założenia niż tylko budowa parkingu. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić ww. wniosek dowodowy. Z kolei uczestnik postępowania L. T. wyjaśnił, iż wniosek dotyczący przedmiotowej sprawy jest nadal podtrzymywany, bowiem mamie zależy na budowie parkingu całorocznego, a nie tylko na okres sezonowy - tymczasowy. Nadto wyjaśnił, że cała powierzchnia tego parkingu wyłożona jest kamieniem - grysem, który się nie kurzy, nie pyli, natomiast wjazd, miejsce wokół pawilonu tymczasowego, jest wyłożony polbrukiem. Ten stan jest od wielu lat. Powierzchnia, na której parkują samochody jest niezmieniona od wielu lat. Poprzednio na tym terenie był parking wykorzystywany przez poprzednią firmę, od której jego mama kupiła ten teren Wjazd był utwardzony betonem, ale był on popękany, dlatego został wymieniony na polbruk. W sytuacji kiedy warunki zabudowy zostaną ustalone, to w planie jest wykonanie toalety, miejsca dla osób niepełnosprawnych, postawienia budynku i szlabanu w trybie całorocznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że Sąd już dwukrotnie uchylał decyzje Kolegium, wydane w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza M. z dnia 30 kwietnia 2020 r. ustalającej na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu do 60 miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z pawilonem socjalno-magazynowym, na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...]j, obręb nr [...] miasta M.. Będące obecnie przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięcie Kolegium z dnia 26 listopada 2024 r. zostało podjęte wskutek zapadłego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 250/23. We wskazanym wyroku Sąd uchylając poprzednią decyzję Kolegium z dnia 20 grudnia 2022 r. umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji stwierdził, iż Kolegium uchybiło zasadzie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz zasadzie prawdy obiektywnej jak i zaufania obywateli do organów państwa. Wobec tego Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o pełen materiał dowodowy. Na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zdaniem Sądu, wprawdzie organ odwoławczy prowadząc ponownie postępowanie zapewnił tym razem stronom czynny w nim udział, w tym przed wydaniem decyzji zawiadomił wszystkie strony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jednakże nie wyjaśnił w należyty sposób istoty sprawy. Lektura uzasadnienia dowodzi, że organ odwoławczy jako przyczynę umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu do 60 miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z pawilonem socjalno-magazynowym wskazał, że decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji już w części zrealizowanej, która może podlegać jedynie procedurze legalizacyjnej przewidzianej w ustawie Prawo budowlane. Według Sądu, rację ma organ odwoławczy, że co do zasady decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, zaś wyjątkiem od tej zasady jest możliwość wydania takiej decyzji w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 i następnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednakże stanowisko Kolegium, że doszło do zainwestowania przez skarżącą terenu i to w celu realizacji budowy parkingu uznać należy za przedwczesne. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i uzupełnioną postanowieniami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., na organach administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem wykazania, że dana okoliczność została udowodniona, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy nie sprostał tym obowiązkom. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że oceniając, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczności zaistniałe w danym przypadku, w tym porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym, a czego nie uczyniono. Organ odwoławczy poprzestał bowiem tylko na stwierdzeniu, że skarżąca dopuściła się zmiany zagospodarowania terenu, natomiast nie zbadał wnikliwie jak dany teren był zagospodarowany przed zmianą jak i po zmianie. Z ustaleń organu wynika jedynie, że do dnia 5 listopada 2024 r. istniała na terenie przedmiotowych działek infrastruktura parkingowa - szlaban wjazdowy, pawilon socjalno-magazynowy oraz utwardzenie terenu, w części kostką brukową. Przy czym organ ustaleń co do aktualnego stanu zagospodarowania działek dokonał w oparciu o informację zawartą w piśmie Burmistrza M. z dnia 9 października 2024 r. jak i dołączoną do tego pisma dokumentację fotograficzną, co nie sposób uznać za wystarczające. Zauważyć bowiem należy, że pismem z dnia 7 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że ww. zdjęcia przedstawiają nieaktualny stan, gdyż tymczasowy obiekt budowlany (pawilon socjalno-magazynowy, terminal elektroniczny- 2 sztuki, szlaban - 2 sztuki, kasa biletowa) został zdemontowany w dniu 14 października 2024 r., o czym Starostwo Powiatowe w K. zostało poinformowane w dniu 5 listopada 2024 r. W toku postępowania administracyjnego jak i sądowego skarżąca konsekwentnie zwracała uwagę na to, że parking do tej pory miał charakter tylko sezonowy, natomiast obecną intencją skarżącej jest, uzyskanie warunków zabudowy dla parkingu całorocznego. Co więcej na rozprawie syn skarżącej oświadczył, że teren był wykorzystywany pod parking przez poprzednią firmę, zaś w momencie zakupu przez skarżącą wjazd był już utwardzony betonem, który skarżąca wymieniła na polbruk. Organ powyższych informacji w żaden sposób nie zweryfikował co oznacza, że jako dowolną traktować należy ocenę, że wystąpiła taka zmiana zagospodarowania terenu, która czyniłaby bezprzedmiotowym ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Niewątpliwie w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane budowa parkingu powyżej 10 miejsc postojowych wymaga pozwolenia na budowę, w przeciwieństwie do budowy obiektu tymczasowego, dla którego wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Z kolei nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przy czym dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję. Na gruncie badanej sprawy organ stanął na stanowisku, że skoro nastąpiło częściowe utwardzenie gruntu kostką brukową, która to kostka nie została zdemontowana, to odpadła podstawa do wydania warunków zabudowy. Ustosunkowując się do powyższego wskazać należy, że ocena ta oparta jest na niepełnych ustaleniach, gdyż organ nie zbadał w jakiej dacie wykonano pierwotnie utwardzenie terenu, a następie jego zmianę i czy w wyniku tych robót powstał parking. Oznacza to tym samym, że organ nie rozważył w należyty sposób, czy nieruchomość ma charakter służebny (pomocniczy) dla zagospodarowania terenu na cele budowy parkingu, czy też jest wykorzystywana na potrzeby już zorganizowanego parkingu. Ustalenie tej okoliczności ma istotne znaczenie dla sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca podnosi, że wykonane roboty nie zmieniły dotychczasowego zagospodarowania terenu ani nie wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Nie bez znaczenia jest także fakt, że organ pominął stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zawarte w piśmie z dnia 14 października 2024 r., w którym wskazano, że decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. umorzono prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy parkingu, gdyż stwierdzono, że na działkach nie znajduje się obiekt budowlany typu parking, lecz następuje sezonowa zmiana zagospodarowania terenu na cele urządzenia miejsc postojowych bez realizacji robót budowlanych. Dodatkowo organ nadzoru budowlanego oświadczył, że nie prowadził ani nie wszczął żądanego innego postępowania w przedmiotowej sprawie, a także nie posiada informacji, aby na działkach w międzyczasie zostały wykonane jakiekolwiek roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego uznał tym samym, że sprawa zbadania legalności robót budowlanych na terenie nieruchomości skarżącej obejmującej działki nr [...] i [...] została wyjaśniona. Kolegium nie tylko zaniechało podjęcia starań, aby uzyskać przedmiotową decyzję celem załączenia do akt, ale co istotniejsze w ogóle nie odniosło się do powyższych kwestii, pomimo, że Sąd w wyroku z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1088/20 zwracał uwagę na konieczność uwzględnienia skutku prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego z dnia 20 listopada 2019 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne stwierdzenie, czy skarżąca zrealizowała chociażby w części inwestycję, co do której złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie przesądzenie tej kwestii wymagało dokonania rzetelnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, tymczasem Kolegium zaniechało dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przede wszystkim dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało skorzystać z możliwości przeprowadzenia oględzin nieruchomości, o której to czynności powinny zostać zawiadomione strony, a jego przebieg i ustalenia powinny zostać udokumentowane w protokole. Poza tym organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy mógł także uzyskać materiały powstałe przed wszczęciem postępowania, tj. zgromadzone w toku postępowania legalizacyjnego, które toczyło się przez organem nadzoru budowlanego, a zostało zakończone decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. Pomocne byłyby zwłaszcza spisane z czynności wizji terenowej protokoły czy wykonane zdjęcia, które mogłyby dostarczyć informacji niezbędnych do ustalenia, czy rzeczywiście doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób czyniący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy bezprzedmiotowym. Należało rozważyć także uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od skarżącej w przedmiocie sprawy. Podsumowując stwierdzić należy, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wskazane uchybienia Sąd, nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy celem dokonania ustaleń prowadzących do kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.