II SA/Sz 740/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrot kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, uwzględniając wniosek Spółki A., udzielił zezwolenia wskazanej Spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego w zgłoszonych we wniosku punktach, na okres sześciu lat od daty wydania tej decyzji. Spółka A. wnioskiem z dnia [...] zwróciła się, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "K.p.a.", do Dyrektora Izby Skarbowej o zmianę opisanej wyżej decyzji, polegającą na zastąpieniu adresów i uzupełnienia listy punktów gier na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 253 a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 8, art. 118, art. 129 ust.1, art. 135 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540) Dyrektor Izby Celnej odmówił wnioskowanej przez Spółkę zmiany decyzji z dnia [...] Nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540) powoływana dalej jako "u.g.h.", mocą której została uchylona uprzednio obowiązująca ustawa o grach i zakładach wzajemnych (powoływana dalej jako "u.g.z.w."). Powołując się na przepis art. 118 u.g.h. który stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej, organ wskazał, że wniosek podlegał rozpatrzeniu według przepisów ustawy o grach hazardowych. Organ oceniając przepisy zawarte w Ordynacji podatkowej stwierdził, że przepis art. 253a § 1 traktuje, analogicznie jak art. 155 K.p.a., tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, która może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przesłanki wymienione w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie. Powołując się na treść art. 135 ust. 2 u.g.h. organ podkreślił, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Wobec stwierdzenia, że wolą strony jest zmiana zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu gier, organ uznał brak możliwości uwzględnienia wnioskowanej zmiany jako sprzecznej ze wskazanym wyżej przepisem szczególnym. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją Spółka A. złożyła od niej odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wskazanej decyzji odwołująca się zarzuciła naruszenie: - art. 34, art. 49, art. 56 TFUE, tj. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, - art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, obejmującej swym zakresem zasadę ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych, zasadę proporcjonalności, zasadę zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej, zasadę legalizmu, zasadę przyzwoitej legislacji. Zdaniem odwołującej się, ustawa o grach hazardowych jest sprzeczna z głównymi zasadami traktatowymi: zasadą przepływu towarów (art. 34 TFUE), zasadą przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) oraz zasadą swobody świadczenia usług (art. 56 TFUE). Ponadto ustawa ta, jako zawierająca przepisy techniczne, wbrew postanowieniom Dyrektywy 98/34/WE nie została notyfikowana. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 22 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że nie można w niniejszej sprawie zastosować przepisu art. 253a Ordynacji podatkowej, bowiem istnieje przepis szczególny – art. 135 ust. 2 u.g.h., który sprzeciwia się zmianie decyzji ostatecznej, jaką jest zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie organu, ustawa o grach hazardowych nie narusza fundamentalnych zasad Unii Europejskiej wyrażonych w art. 34, art. 49, art. 56 TFUE, gdyż nie zakazuje prowadzenia działalności hazardowej, a jedynie ją ogranicza. Organ dokonał także analizy przepisów Dyrektywy 98/34/WE oraz wybranego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, stwierdzając że ustawa o grach hazardowych nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych, a w szczególności nie jest nim przepis art. 135 ust. 2 ustawy. Również za bezzasadne organ uznał zarzuty Spółki naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP i wynikających z nich zasad. Kwestionując powołaną decyzję Spółka A. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia w oparciu o ustawę z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych, której projektu nie poddano obowiązkowej procedurze notyfikacji wynikającej z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy nr 98/34/WE, - fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r. zwany "Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej" (Dz. U. z 2009 r. Nr 203 poz. 1569; powoływanym jako TFUE) zawartych w przepisach: art. 34 TFUE, art. 49 TFUE, art. 56 TFUE w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, - art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych, - art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności sensu stricte, - art. 2 i art. 61 Konstytucji RP, tj. zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej, - art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP, - art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady przyzwoitej legislacji, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w której mieszczą się wskazane wyżej zasady szczegółowe. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia [...] nr [...] udzielił Spółce A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego, na okres sześciu lat, a strona skarżąca wnioskiem z dnia [...] wystąpiła o zmianę opisanego wyżej zezwolenia w zakresie zmiany lokalizacji punktów gier, w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie, regulująca te kwestie nowa ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) przesądzająca w art. 144 o utracie mocy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Z kolei przepis art. 118 tej ustawy zawiera regulację, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W tym stanie prawnym i faktycznym Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...], odmówił Spółce A. zmiany we wnioskowanym zakresie decyzji z dnia [...], a następnie w wyniku rozpoznania odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie jednakże istotne jest, co uszło uwadze organowi drugiej instancji, że byt prawny decyzji z dnia [...], o zmianę której wnioskowała Spółka, ograniczony był terminem, gdyż na jej mocy udzielono Spółce A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego na okres sześciu lat, od daty wydania zaskarżonej decyzji tj. do dnia [...]. Z prostego zestawienia dat wynika, że o ile na dzień wydania decyzji przez organ I instancji w dniu [...] zezwolenie na prowadzenie działalności w omawianym zakresie obowiązywało, to na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy utraciło już swoją ważność. Fakt wygaśnięcia ważności zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie dawał organowi odwoławczemu możliwości wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z uwagi na to, że brak było przedmiotu postępowania. Ustalenie, że w obrocie prawnym nie obowiązuje już decyzja udzielająca zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie lokalizacji miejsc gry, uniemożliwia merytoryczne, co do istoty, rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zmiany tej decyzji. Utrata ważności zezwolenia odnosi ten skutek, że brak jest przedmiotu sprawy, do którego w istocie odnosi się żądanie strony. W sytuacji gdy zezwolenie już nie obowiązuje, to prowadzenie postępowania i orzekanie w przedmiocie zmiany lokalizacji miejsc gry jest bezprzedmiotowe, co pociąga za sobą konieczność zakończenia postępowania rozstrzygnięciem "istoty sprawy" poprzez umorzenie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z dnia [...] w zakresie wnioskowanych lokalizacji punktów gier na automatach, na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 208 § 1 oraz art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej. Należy bowiem przyjąć, że w rozpatrywanej ponownie sprawie, co do istoty, brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej to postępowanie - brak jest przedmiotu sprawy, czyli interesu prawnego, o którym należy rozstrzygnąć w sprawie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, UNIMEX, Wrocław 2009, s. 829-890). Rozpatrując sprawę ponownie, organ winien ocenić wpływ wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na postępowanie odwoławcze w przedmiocie zmiany opisanego zezwolenia, mając na uwadze fakt, że z mocy prawa decyzja ta wygasła. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy Ordynacja podatkowa wskutek nietrafnego przyjęcia, że mogła być wydana decyzja rozstrzygająca istotę sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.