II SA/Sz 741/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku energetycznego oddala skargę. Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 5c i 5d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059) oraz obwieszczenia Ministra gospodarki z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia od dnia 1 maja 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. (M.P. z 2015 r., poz. 377), przyznał R. S. dodatek energetyczny na okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy art. 5c oraz art. 3 pkt 13c ustawy Prawo energetyczne i stwierdził, że skarżący spełnia określone w nich przesłanki niezbędne do przyznania mu dodatku energetycznego. R. S. wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., domagając się uchylenia w całości decyzji z dnia [...] r. Skarżący wniósł o wyjaśnienie od kiedy wprowadzono do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. przepisy art. 5c, 5d i art. 3 pkt 13c, dotyczące przyznawania dodatku energetycznego, a także kto podpisał obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego oraz czy dodatek energetyczny jest dodatkiem tymczasowym czy stałym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 13c i d ustawy Prawo energetyczne, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w art. 5c ust. 4 ww. ustawy, ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw gospodarki do ogłoszenia, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokości dodatku energetycznego na kolejne 12 miesięcy, biorąc pod uwagę środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej. W świetle powyższego upoważnienia Minister Gospodarki wydał obwieszczenie z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. Obwieszczenie to podpisał wz. Ministra Gospodarki J. Pietrewicz. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że na podstawie art. 5c ust. 4 ustawy Prawo energetyczne, wysokość dodatku energetycznego w okresie od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. dla gospodarstwa domowego prowadzonego przez osobę samotną wynosi [...] zł/miesiąc. Zgodnie z art. 3 pkt 13c odbiorca wrażliwy energii elektrycznej - to osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący spełnia wszystkie wymogi, dlatego też słusznie przyznano mu dodatek energetyczny. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący domagając się jej uchylenia w całości, sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: czy wydanie obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego, jako prawa powszechnie obowiązującego oraz przekazanie tego obwieszczenia przez Ministra Gospodarki do podpisu innej osobie, jest zgodne z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1, a nadto czy art. 5 c ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne zgodny jest z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 741/16 starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie przyznał skarżącemu prawo pomocy obejmujące ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. orzekającą o przyznaniu skarżącemu dodatku energetycznego na okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. - nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. Podstawę prawną przyznania skarżącemu wspomnianego dodatku stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 220), znowelizowanej ustawą zmieniającą z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 984, dalej przywoływana jako: "ustawa nowelizująca"), na mocy której to ustawy zmieniającej dodano do ustawy - Prawo energetyczne przepisy art. 5 "c", 5 "d", 5 "e" , 5 "f", 5 "g", określające przesłanki nabycia prawa do zryczałtowanego dodatku energetycznego. Z wyżej wymienionych przepisów wprost wynika, że dodatek energetyczny przysługuje tzw. odbiorcy wrażliwemu energii elektrycznej (zdefiniowanemu w dodanym do ustawy - Prawo energetyczne wspomnianą wyżej ustawą nowelizującą, punkcie 13 "c" słownika pojęć ustawy) i jest przyznawany w drodze decyzji wydawanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej jest osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej, zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Dodatek energetyczny jest wypłacany w okresach miesięcznych, do dnia 10 każdego miesiąca z góry, z wyjątkiem miesiąca stycznia, w którym dodatek energetyczny wypłaca się do dnia 30 stycznia danego roku i miesięcznie stanowi on 1/12 kwoty rocznej dodatku energetycznego ogłaszanej przez ministra właściwego do spraw energii, na podstawie art. 5 "c" ust. 4 ustawy Prawo energetyczne. Jak wynika z dokumentacji dołączonej do akt administracyjnych, skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy, jest stroną umowy kompleksowej zawartej w dniu [...] r. i polegającej na sprzedaży energii elektrycznej, zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej oraz złożył stosowny wniosek z dnia 29 stycznia 2016 r. o przyznanie ww. dodatku. W świetle powyższego, nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący posiada status odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej i spełnia przesłanki do otrzymana dodatku energetycznego. Wyjaśnienie wątpliwości skarżącego w zakresie zgodności z ustawą zasadniczą uregulowań Prawa energetycznego oraz wydanego na jego podstawie obwieszczenia (zamiast rozporządzenia – jak oczekuje tego skarżący), wymaga omówienia kilku zagadnień. Należy przy tym dodać, że szczegółowe wyjaśnienie tychże kwestii zostało już przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia z dnia 30 listopada 2017 r. wydanego w analogicznej sprawie (o sygn. akt II SA/Sz 50/16) ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie dodatku energetycznego i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko przedstawione w tym wyroku w pełni podziela. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przepis art. 5c ustawy Prawo energetyczne został wprowadzony do tej ustawy na mocy przywoływanej już noweli z dnia 26 lipca 2013 r. jako wyraz implementacji przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (dostępna na: www.eur-lex.europa.eu). Przepis ten jest częścią grupy unormowań socjalnych, ukierunkowanych na zwalczanie ubóstwa energetycznego (por. komentarz do art. 5 c i nast. w: M. Gutowski, K. Smagieł Komentarz do ustawy Prawo energetyczne, LEX 2016). Motyw 53 preambuły przywołanej dyrektywy 2009/72, odnosząc się do kwestii ubóstwa energetycznego, wskazuje, że państwa członkowskie, zwalczając ten problem, mogą stosować środki z zakresu polityki socjalnej lub poprawy efektywności energetycznej w mieszkalnictwie, zaś minimalnym wymogiem jest, aby umożliwić wdrażanie krajowych polityk w tym zakresie. Z powołanego motywu wynika również, że państwa członkowskie powinny zapewnić minimalne dostawy energii dla odbiorców wrażliwych. W zasadniczym tekście dyrektywy 2009/72 unormowania dotyczące ochrony odbiorców wrażliwych zostały zawarte w art. 3 zatytułowanym "Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy". Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 7 dyrektywy 2009/72 środki ochrony odbiorców wrażliwych (nie łącząc się z obowiązkami użyteczności publicznej) mieszczą się w kategorii ogólnych środków ochrony odbiorcy, obok środków z zakresu ochrony konsumentów. Przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy 2009/72 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania określonych kroków w zakresie ochrony odbiorców wrażliwych, co w szczególności ma polegać na przyjęciu odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych. Z kolei przepis art. 8 dyrektywy 2009/72 precyzuje obowiązek przyjmowania krajowych planów działań w zakresie energii przewidujących zasiłki z systemów zabezpieczeń społecznych, które mają być ukierunkowane (alternatywnie) dwutorowo. Mogą być one ukierunkowane na zapewnienie niezbędnych dostaw energii elektrycznej dla odbiorców wrażliwych lub na wsparcie dla poprawy efektywności energetycznej. Ich nadrzędnym celem ma być rozwiązywanie stwierdzonych przypadków ubóstwa energetycznego, w tym również w szerszym kontekście ubóstwa. Środek ten należy traktować raczej jako mieszczący się w kategorii środków ukierunkowanych na zwalczanie verba legis szerszego kontekstu ubóstwa. W przypadku zasiłku energetycznego (przez jego pośrednie powiązanie z dodatkiem mieszkaniowym w definicji odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej) mamy bowiem do czynienia z kategorią zasiłku określanego w doktrynie jako okresowy, nie zaś celowy. Ta druga kategoria zasiłków służy zaspokojeniu ściśle określonej potrzeby osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie (zob. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 193; I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 141). Z uwagi na powyższe, należy uznać, że przepis art. 5c i nast. stanowią implementację wskazywanej powyżej dyrektywy. Przepis art. 33 noweli z dnia 26 lipca 2013 r. wprowadza także szczególną regułę wydatkowania środków przeznaczonych na dodatki energetyczne. Podstawą wprowadzenia tej regulacji jest art. 50 ustawy o finansach publicznych, choć stanowi on, że regulacje tego typu powinny być zawarte jedynie w projektach ustaw przyjmowanych przez Radę Ministrów, a w tym przypadku, projekt ustawy był projektem poselskim. W art. 33 wspomnianej noweli określony został maksymalny limit wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne w kolejnych latach, począwszy od 2014, a skończywszy na 2023 r. Jednocześnie wprowadzono mechanizm korygujący wydatkowanie środków przeznaczonych na te dodatki, mający zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków. Mechanizm ten zakłada, że gdy w pierwszym półroczu roku budżetowego wykorzystanie środków przeznaczonych na dodatki energetyczne na dany rok przekroczy 60%, wtedy w drugiej połowie tego roku wysokość wskaźnika procentowego określonego w art. 5c ust. 2 ustawy Prawo energetyczne ulegnie obniżeniu o połowę różnicy między faktycznym wykorzystaniem środków (wyrażonym w procentach) w pierwszym półroczu roku budżetowego, a wielkością 60%. Jednocześnie w kolejnym roku budżetowym kwota dotacji zostanie obniżona o różnicę między kwotą faktycznie wydatkowaną a przewidzianą na dany rok. W przypadku obniżenia poziomu wskaźnika wysokość dodatku energetycznego jest ogłaszana przez Ministra Gospodarki w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim. Przepisy noweli z dnia 26 lipca 2013 r. zobowiązują Ministra Finansów do monitorowania wykorzystania limitu wydatków. Mając na uwadze powyższe w kontekście wątpliwości skarżącego wskazać należy, że jeżeli chodzi o obwieszczenie ministra właściwego ds. energii, o którym mowa w art. 5c ust. 4, to wymaga ono uprzedniego obliczenia wysokości dodatku energetycznego, co z uwagi na fakt, że sposób obliczania jest określony w przepisach, jest działaniem czysto technicznym. Z tego względu argumentacja strony w zakresie systemu źródeł prawa i relacji między rozporządzeniem a obwieszczeniem jest nietrafna. Obwieszczenie to podanie do publicznej wiadomości przez organ państwowy faktu dokonania określonej czynności lub ogłoszenia aktu prawnego (np. tekstu jednolitego); obwieszczenie to inaczej informacja pełniąca rolę zawiadomienia, komunikatu, pouczenia, powiadomienia o czymś określonej liczby osób. Nie jest to informacja stanowiąca odpowiedź na konkretne pytanie, lecz informacja o podjęciu decyzji w sprawach dotyczących danej grupy adresatów decyzji. Może ona wskazywać na zarówno prawa, jak i obowiązki (czy też jedno i drugie zarazem) tej grupy, jednak samo w sobie obwieszczenie nie jest elementem systemu źródeł prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących niedozwolonego przekazania kompetencji tzw. "subdelegacji", która w jego ocenie nastąpiła z uwagi na podpisanie obwieszczenia przez wiceministra w zastępstwie ministra, należy zauważyć, że w sytuacji przez niego opisanej mamy do czynienia z inną instytucją prawa administracyjnego niż delegacja. Delegacją bowiem, na gruncie teorii prawa administracyjnego jest przeniesienie kompetencji jednego organu administracji publicznej na inny organ z takim skutkiem, że organ przekazujący kompetencje te traci. Pomijając okoliczność, ze wiceminister nie jest organem administracji publicznej, toteż delegacja kompetencji ministra jako organu na wiceministra, który organem nie jest - nie jest ogólnie rzecz ujmując, możliwa, należy zaznaczyć, że podpisanie obwieszczenia w zastępstwie organu świadczy o zastosowaniu dozwolonej w praktyce funkcjonowania rozbudowanego aparatu administracyjnego organu jakim jest minister tzw. pełnomocnictwa administracyjnego czyli upoważnienia do działania w imieniu i na rzecz organu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo energetyczne, a w szczególności art. 5 c ust. 4 tej ustawy i sformułowanego w skardze wniosku do Sądu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849), w tej sprawie jednak Sąd wątpliwości nie ma. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wobec prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego i prawnego oraz motywów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do podnoszonych w piśmie skarżącego z dnia 15 listopada 2018 r. kwestii dotyczących nieuwzględnienia na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. jego wniosku o odroczenie tej rozprawy z uwagi na nieobecność pełnomocnika strony, wskazać należy, że uwzględnienie tego wniosku nie było możliwe z uwagi na treść art. 107 p.p.s.a., zgodnie z którym nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Jednocześnie w myśl art. 109 cytowanej ustawy, rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Rozprawa ulega także odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron (art. 110 p.p.s.a.). Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny (art. 99 p.p.s.a.). Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności wymienionych w cytowanych wyżej przepisach, zatem brak było podstaw do odroczenia w tym dniu rozprawy.