II SA/Sz 741/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 5 lipca 2018 r. nr XLIII/1226/18 w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nagród i warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw odrzuca skargę. T. M., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...], w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nagród i warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godzin doraźnych zastępstw, w części dotyczącej postanowień zawartych regulaminie stanowiącym załącznik do tej uchwały, a konkretnie: § 6, § 7 w zakresie sformułowania: "po przepracowaniu co najmniej 4 miesięcy u danego pracodawcy", § 9 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania: "dodatkowych czynności i zadań przydzielonych w planie pracy szkoły", § 9 ust. 1 pkt 7 i 8, § 10. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: I. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2018 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2018 r. poz. 967- j.t.), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz unormowanie w regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały przypadków, kiedy nabywa się prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz doraźnych zastępstw, pomimo iż w zakresie kompetencji Rady Miasta mieszczą się wyłącznie warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia, tj. wskazywania tylko, na jakiej podstawie ustalane jest wynagrodzenie za takie godziny, wysokość tego wynagrodzenia, i sposób, w jaki jest wypłacane; II. art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm.) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz: 1) rozbudowanie zakresu warunków przyznawania dodatku motywacyjnego wyznaczonego i przepisem art. 42 ust.2 pkt 2 Karty Nauczyciela - o "dodatkowe czynności i zadania przydzielone w planie szkoły"; 2) wprowadzenie kryteriów .w postaci angażowania rodziców do pracy na rzecz szkoły i klasy oraz podejmowanie indywidualnych działań, zmierzających do wzbogacenia majątku szkolnego i tworzenia pozytywnego wizerunku szkoły w środowisku - współpraca z instytucjami i organizacjami wspierającymi proces dydaktyczno - wychowawczy szkoły, które to nie należą do ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, określonych w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy; 3) pozbawienie prawa do dodatku motywacyjnego nauczycieli o krótszym stażu pracy, ale kwalifikujących się do otrzymywania tego dodatku, zgodnie z ogólnymi kryteriami podanymi w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy, pomimo iż świetle tych kryteriów, przyznanie dodatku motywacyjnego uzależnione jest wyłącznie od uzyskiwania przez nauczyciela określonych wyników w pracy i wykonywania dodatkowych zadań i czynności, nie zależy natomiast od długości zatrudnienia (stażu); 4) wprowadzenie dodatkowych kryteriów przyznawania dodatku motywacyjnego dla nauczyciela, któremu powierzono stanowisko dyrektora szkoły, pomimo iż w świetle warunków ustawowych wysokość dodatków do wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela zależna jest wyłącznie od jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań, a nie jest związana z powierzonym stanowiskiem czy sprawowaną funkcją. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności: § 7 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "po przepracowaniu co najmniej 4 miesięcy u danego pracodawcy", § 9 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania: "dodatkowych czynności i zadań przydzielonych w planie pracy szkoły", § 9 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz § 10 podnosząc, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny jako nauczyciela. W odpowiedzi na skargę organ – Rada Miasta, wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że interes prawny i uprawnienia wnoszącej skargę na uchwałę nie zostały naruszone, a w każdym razie skarżąca nie wykazała aby jej osobisty interes prawny i uprawnienia zostały naruszone, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał na wstępie, że w jego ocenie interes prawny i uprawnienia skarżącej nie zostały naruszone albowiem skarżąca od lat nie wykonuje zawodu nauczyciela ponieważ jest zwolniona z obowiązku świadczenia pracy (w pełnym wymiarze) na podstawie art. 31 ust 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U.2019.263 t.j). Skarżąca jest Prezesem Oddziału ZNP, wybranym do pełnienia tej funkcji około dwóch miesięcy temu na okres kadencji. Ponadto organ podniósł, iż niejasnym jest upoważnienie pełnomocnika skarżącej do złożenia skargi. W treści skargi wskazano jako skarżącą T. M., natomiast pełnomocnictwo zostało podpisane przez T. M. Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w S.. Zatem budzi się wątpliwość czy skarga została złożona w imieniu Oddziału ZNP w S. czy w osobistym imieniu skarżącej. Organ podkreślił że jeżeli jest to skarga złożona w imieniu ZNP to ma to zupełnie inny wydźwięk, niż skarga złożona osobiście, co z kolei ma szczególne znaczenie przy ocenie interesu prawnego skarżącej w złożeniu skargi. Ponadto organ nie zgodził się z zarzutami skargi podnosząc, że nie doszło do wskazywanego przez skarżącą naruszenia prawa i wyjaśniając, że określenie, iż wynagrodzenie za godziny ponad wymiarowe i godziny doraźnych zastępstw przysługują za godziny zrealizowane stanowi wskazówkę dla obliczenia tego wynagrodzenia i jednocześnie wyjaśnienie dla nauczycieli jakie godziny brane są pod uwagę przy obliczaniu wynagrodzenia. Zasada ta stanowi faktycznie powtórzenie zasady wynikającej z art. 80 Kodeksu pracy. Organ wskazał także na to, iż warunki przyznawania dodatków były szczegółowo negocjowane z organizacjami związków zawodowych - między innymi z ZNP, a skarżąca jest obecnie Prezesem Zarządu Oddziału ZNP w S.. Również na życzenie ZNP wprowadzony został zapis o przyznaniu dodatku motywacyjnego po przepracowaniu u danego pracodawcy (w danej szkole) co najmniej 4 miesięcy. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wskazał, że została ona wniesiona przez T. M. jako osobę fizyczną, a nie przedstawiciela Związku Nauczycielstwa Polskiego. Skarżąca oświadczyła ponadto, że od 6 lat nie sprawuje funkcji nauczyciela, bowiem została oddelegowana do związku początkowo jako wiceprzewodnicząca, a od tego roku jest Przewodniczącą Zarządu Oddziału ZNP. Wskazała, że ma etat nauczycielski w Publicznej Szkole Podstawowej Specjalnej nr [...]w S. i szkoła jest płatnikiem jej wynagrodzenia. Wypłacany jest jej dodatek motywacyjny w wysokości [...] zł, ale nie jest on obliczany według zasad określonych w zaskarżonej uchwale. Regulacje, o których mowa w zaskarżonej uchwale nie odnoszą się do jej wynagrodzenia. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi, w związku z argumentami podnoszonymi przez organ, a odnoszącymi się do braku naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą, należy wyjaśnić, że skarga na akt prawa miejscowego, a takim jest zaskarżona uchwała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia [...] r., poz. [...], nie jest actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa, i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 2933/14). Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd był zatem zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącego skargę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało przyznać rację organowi, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony. W skardze podniesiono, że uchwała narusza interes prawny skarżącej jako nauczyciela, nie wskazując przy tym bliższych danych odnoszących się do tego jaki wpływ mają poszczególne ustalenia dotyczące dodatków do wynagrodzenia na jej sytuację. Tymczasem ze złożonego na rozprawie oświadczenia skarżącej wynika wprost, że od wielu lat faktycznie nie wykonuje ona zawodu nauczyciela z uwagi na to, że zasiada we władzach Związku Nauczycielstwa [...] Oddziału w S.. Jak wyjaśniła skarżąca jej wynagrodzenie, ani dodatkowe jego składniki nie są ustalane według zasad określonych w zaskarżonej uchwale. Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, w szczególności w zakresie wskazanym w skardze, skoro nie ma ona żadnego wpływu na jej sytuację, jakkolwiek niewątpliwie ma ona wpływ na sytuację innych nauczycieli. W badanej sprawie skarga została jednak wniesiona przez skarżącą indywidualnie, jako osobę fizyczną, a nie przedstawiciela związku zawodowego reprezentującego interesy wszystkich nauczycieli. Z tych względów, sąd uznając, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił.