II SA/Sz 742/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wójt Gminy, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku P. M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni wierconej dla własnych celów oraz przydomowej oczyszczalni ścieków, na działce nr [...], ze względu na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem odmowy ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia był fakt braku zabudowy sąsiedniej w wyznaczonym obszarze analizowanym. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył P. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie warunków zabudowy na jego rzecz dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni wierconej dla własnych celów oraz przydomowej oczyszczalni ścieków zgodnie z wnioskiem z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stanowisko organu jest wynikiem błędnej interpretacji przepisu, który uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy m.in. od spełnienia warunku, aby "co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania". Organ I instancji uznał, iż warunek ten nie został spełniony, albowiem żadna z działek nie została dotychczas zabudowana. Przyjęta interpretacja przywołanego przepisu i pojęcia "działki sąsiedniej" ma charakter restryktywny, do tego sprzeczny z powszechnie akceptowanym orzecznictwem sądowo administracyjnym. Zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 25 stycznia 2005 r. "jeśli działka na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się ona w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Odwołujący podał, iż dokładnie na wprost działki nr [...] w odległości od jej górnego prawego rogu został wybudowany dom jednorodzinny. Na chwilę wydawania decyzji z dnia [...] nieruchomość była doprowadzona co najmniej do stanu surowego zamkniętego. Tym samym rozszerzając obszar analizowany o niespełna organ miał możliwość wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Powyższe pozostawałoby w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., że "systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane aby służyło hamowaniu budownictwa. (...) Właściwe, a więc proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prowadzi do wydawania wyroków, w których Sąd opowiedział się np. za tym, iż odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. (...) W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora." Skarżący wskazał także, iż odmawiając wydania warunków zabudowy w oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt 1 organ dopuścił się naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli w tożsamych okolicznościach. Pomimo braku innych zabudowań przy drodze publicznej nr [...] powstał budynek na działce [...], natomiast przy drodze nr [...] (źródło: www.maps.geoportal.gov.pl). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania P.M. utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze streściło decyzję organu I instancji oraz treść odwołania P. M. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przy wydawaniu decyzji nie naruszył treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym spełniającym wymagania § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie istnieje faktycznie jakakolwiek zabudowa pozwalająca na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Odnosząc się do zarzutu strony, iż organ I instancji powinien objąć analizą dom mieszkalny Kolegium nie podzieliło tej argumentacji. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli przedmiotowa nieruchomość nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co teren zainwestowania to brak jest przesłanek prawnych do rozszerzenia wyznaczonego obszaru analizowanego. Wprawdzie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania nie odnosi się w żaden sposób do tezy, iż wyznaczanie obszaru analizowanego powinno następować w oparciu o nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej co teren zainwestowania, nie mniej taki obowiązek wynika z hipotezy art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." Z powyższego zatem wynika zdaniem organu, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jeżeli ma nastąpić w myśl § 3 cyt rozporządzenia "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" musi się ograniczać do nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren zainwestowania. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia z dnia 7 października 2010 r.), że " nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze", uznał za nie zasadny zarzut skarżącego dotyczący obrazy art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie jego zdaniem zawężającej wykładni działki sąsiedniej. Mając zatem na względzie, że teren zainwestowania, zaś niezabudowana w sensie prawnym (stan surowy zamknięty nie ujawniony na mapie ) wnioskowana do rozszerzenia obszaru zabudowanego działka - organ odwoławczy nie znalazł przesłanek do uzupełnienia postępowania dowodowego i w efekcie zmiany zaskarżonej decyzji oraz ustalenia warunków zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył P. M., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. prawo o planowaniu i zagospodarowaniu w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przez : - błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, że działki dostępne z innej drogi publicznej niż wnioskowany teren nie mogą stanowić odniesienia przestrzennego do oceny planowanego przedsięwzięcia, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa we wspomnianym przepisie odnosi się wyłącznie do nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej, - brak uzasadnienia kryteriów ustalenia obszaru analizowanego w minimalnym zakresie. Dodatkowo skarżący zarzucił nie ustosunkowanie się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto skarżący podniósł, że przy wydawaniu decyzji w postępowaniu przed organami obu instancji doszło do naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, gdyż organ nie zawiadomił współwłaściciela działki J. M. o wszczęciu postępowania i nie doręczył jej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. Sąd przeprowadził dowód z wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, iż właścicielami działki o nr [...]obręb ewidencyjny jest małżeństwo M. J. i M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż stwierdził zachodzenie podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że J. M. mimo, że przysługiwał jej przymiot strony w niniejszej sprawie (współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy), nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu, przy czym brak jej udziału sprowadzał się do tego, że nie została zawiadomiona o jego wszczęciu, nie zostały jej doręczone decyzje organów obu instancji, nie została zawiadomiona o wniesieniu odwołania, nie został doręczony jej też odpis skargi i odpis odpowiedzi na skargę wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd Administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyr. SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, Kabat A. Komentarz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka – Medek, Zakamycze, 2005). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Powyższy przepis nakazuje Sądowi Administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28). W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron, Sąd nie odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących wadliwego w ocenie skarżącego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie z udziałem wszystkich stron oraz z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego zajmowanie przez Sąd stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji byłoby przedwczesne. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.