II SA/Sz 743/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami lub wiatami garażowymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą - drogi wewnętrzne, przyłącza i sieci infrastruktury technicznej, położonej w granicach działki nr [...] w obrębie, gmina. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu zamierzonej inwestycji. Ponadto organ zwrócił się do G.D.D.K. i A., z zapytaniem czy przedmiotowa inwestycja nie koliduje z wybranymi wariantami przebiegu dróg ekspresowych oraz. Zgodnie z uzyskaną informacją, działka o numerze [...] położona w gminie znajduje się częściowo w granicach przyszłego pasa drogowego krajowej drogi ekspresowej, budynki mieszkalne na części działki nie kolidującej z inwestycją drogową spełniać będą musiały wymagania określone w § 325 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przekroczone zostaną obowiązujące obecnie normy hałasu. W wyniku przeprowadzonej analizy, uwzględniono możliwość dokonania uzasadnionego odstępstwa w zakresie wymagań odnośnie wskaźnika zabudowy. Ustalając warunki i zasady zabudowy posiłkowano się również zapisami opracowanego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Od powyższej decyzji odwołał się G. D. D. K. i A., wnosząc o: - zmianę decyzji w części dotyczącej zapisu w pkt 2 a tiret pierwszy, poprzez wprowadzenie zapisu, że linia zabudowy winna zachowywać stosowną odległość od projektowanej drogi ekspresowej, lub -uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem uwzględnienia w rozstrzygnięciu organu I instancji ograniczeń w zagospodarowaniu działki [...] wynikających z decyzji Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku - początek obwodnicy. Odwołujący się wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA (sygn. akt IV SA/WA 1408/10) z chwilą uostatecznienia się decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, a więc przesądzenia, że to właśnie ten wariant drogi będzie realizowany, zachodzi, na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, konieczność umieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru odpowiedniego pasa terenu pod budowę drogi. Dlatego też, analogicznie winna być dokonana ocena stanu w sytuacji, gdy teren nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego a wydaje się decyzję o warunkach zabudowy. Od tego momentu zarządca drogi ma interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot strony, we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości przewidziane pod realizację drogi. W chwili obecnej, wykonawca wyłoniony w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, przygotowuje dokumenty dla złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy drogi ekspresowej. Z chwilą wydania takiej decyzji, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, możliwe będzie rozpoczęcie inwestycji drogowej. Organ natomiast, określając linię zabudowy w całości pominął powyższą informację i określił linię zabudowy bez uwzględnienia planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 59- art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, po rozpatrzeniu odwołania G. D.D. K. i A., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium, powołując się na przepis art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r. II OSK 1737/11 oraz z dnia 27 czerwca 2012 r. II OSK 710/11, stwierdziło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a więc także decyzje o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy podzielił wyrażony w odwołaniu zarzut pominięcia w zaskarżonej decyzji, ustaleń zawartych w decyzji z [...] Dyrektora Ochrony Środowiska. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji Spółka A. zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż decyzję tę wydano na skutek wniesienia odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obrębie. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca decyzję Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora Spółki A., dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami lub wiatami garażowymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą - drogi wewnętrzne, przyłącza i sieci infrastruktury technicznej, położonej w granicach działki nr [...] w obrębie, gmina. Zaskarżona decyzja została podjęta na skutek odwołania wniesionego przez G. D. D.K. i A. od decyzji organu I instancji. Stosownie do art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, będącego stroną w postępowaniu. Stanowi to podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, a ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważyło, czy G. D. D. K. i A., w niniejszej sprawie przysługiwała legitymacja procesowa do udziału w sprawie w charakterze strony. Postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647). Przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia legitymacji procesowej strony postępowania. Zastosowanie zatem znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek (uchwała składu 5 sędziów z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt. II OSK 615/05, opublikowana na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania, w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Żądanie osoby uznania jej za stronę, aby było skuteczne musi być oparte na konkretnej normie prawa materialnego, z której jednoznacznie wynikałoby, iż ma interes prawny w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości. Legitymacji prawnoprocesowej nie może uzasadniać interes faktyczny wyrażający się zainteresowaniem w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, jednakże bez poparcia tego interesu konkretną normą powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego wpłynęło odwołanie G. D.D.K. i A. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora Spółka A., winno w pierwszej kolejności ustalić czy wniosła je osoba, której przysługuje status strony, a więc zbadać czy kwestionowana decyzja narusza jej prawnie chroniony interes. Z lektury zaskarżonej decyzji jak i z akt administracyjnych poddanych kontroli Sądu, nie wynika czy Kolegium ustalenia takie poczyniło, a mimo to rozpoznało sprawę merytorycznie. G.D. D. K. i A. wskazał w odwołaniu, że wykonawca wyłoniony w trybie ustawy o zamówieniach publicznych przygotowuje dokumenty dla złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy drogi ekspresowej i że część działki nr [...] znajdzie się częściowo w granicach przyszłego pasa drogowego. Powyższa okoliczność odnosi się jednak do przyszłej, planowanej inwestycji, która w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie jest jeszcze realizowana. Należy wskazać, że szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, co oznacza że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie podlega bowiem uwzględnieniu interes hipotetyczny czy przewidywany. Wyjaśnienia wymaga, iż fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy, nie stanowi o interesie prawnym odwołującego się. Decyzja taka jest wiążąca, ale tylko i wyłącznie dla organu wydającego decyzję na rzecz tego samego inwestora i tej samej inwestycji, co potwierdza uważna analiza wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2013r. poz. 1235) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (a więc także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W niniejszej sprawie oznacza to, że decyzja Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (...) będzie wiążąca, ale tylko dla organu wydającego decyzję w sprawie realizacji inwestycji budowy drogi ekspresowej [...]. Podkreślić należy, iż uprawnienie organu II instancji do merytorycznego rozpoznania odwołania strony w przedmiotowej sprawie, nie mogło być zrealizowane z uwagi na brak wstępnej kontroli legitymacji procesowej odwołującego się. G. D. D. K. i A. nie wykazał bowiem, a organ zaniechał ustalenia, czy podmiot ten jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy lub działek sąsiadujących, w sprawie z wniosku Spółki A. Jak już wskazano, interes prawny stron postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, musi mieć oparcie w normie prawa materialnego, którą może stanowić prawo własności nieruchomości lub prawo wieczystego użytkowania (por. wyrok WSA z dnia 7 sierpnia 2013r. sygn. akt II SA/Sz 532/13). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak niezbędnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w pierwszej kolejności zweryfikować czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania, a dopiero w przypadku pozytywnych ustaleń rozpoznać sprawę merytorycznie. Z tych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzec, jak w pkt I sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a, a w przedmiocie zwrotu kosztów postepowania stosownie do art. 200 tej ustawy.