II SA/Sz 744/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, uwzględniając wniosek Spółki A., udzielił zezwolenia wskazanej Spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w zgłoszonych we wniosku punktach, na okres sześciu lat od daty wydania tej decyzji. Spółka A. wnioskiem z dnia [...] zwróciła się, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "K.p.a.", do Dyrektora Izby Celnej o zmianę opisanej wyżej decyzji, polegającą na zastąpieniu dotychczasowych dwóch punktów gier na automatach o niskich wygranych ujętych w załączniku nr 1 do ww. decyzji, nową lokalizacją. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 208 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 8, art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540) Dyrektor Izby Celnej odmówił wnioskowanej przez Spółkę zmiany decyzji z dnia [...] Nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540) powoływana dalej jako "u.g.h.", mocą której została uchylona uprzednio obowiązująca ustawa o grach i zakładach wzajemnych (powoływana dalej jako "u.g.z.w."). Powołując się na przepis art. 118 u.g.h. który stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej, organ wskazał, że wniosek podlegał rozpatrzeniu według przepisów ustawy o grach hazardowych. Organ oceniając przepisy zawarte w Ordynacji podatkowej stwierdził, że przepis art. 253a § 1 traktuje, analogicznie jak art. 155 K.p.a., tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, która może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przesłanki wymienione w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie. Powołując się na treść art. 135 ust. 2 u.g.h. organ podkreślił, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Wobec stwierdzenia, że wolą strony jest zmiana zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu gier, organ uznał brak możliwości uwzględnienia wnioskowanej zmiany jako sprzecznej ze wskazanym wyżej przepisem szczególnym. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją Spółka A. złożyła od niej odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wskazanej decyzji odwołująca się zarzuciła naruszenie: - art. 8, art. 9 w związku z art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 ,11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w zw. z § 4, § 5, § 8, § 10 w zw. z § 2 pkt 1 a, 2, 3, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, - art.120, art.121 § 1, art. 253a Ordynacji podatkowej, - art. 51 ust.1, ust. 2 pkt 1 lit a w zw. z art. 8, art. 118, art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, - art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1,2,3 Konstytucji RP, - zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości; poprzez zastosowanie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, mimo iż z powodu braku jego uprzedniej notyfikacji, narusza on wymienione przepisy prawa europejskiego, Konstytucji i umów międzynarodowych, - art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1, § 2, art. 139 § 1, § 2, art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, § 2, art. 35 § 1, § 2, § 3 K.p.a., - art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, - art. 32 ust. 1 pkt 5, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez nieuzasadnioną okolicznościami oraz stanem sprawy, zwłokę w jej rozpatrzeniu i podejmowanie pozornych działań mających zwłokę te uzasadnić, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji po wejściu w życie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 25 maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że nie można w niniejszej sprawie zastosować przepisu art. 253a Ordynacji podatkowej, bowiem istnieje przepis szczególny – art. 135 ust. 2 u.g.h., który sprzeciwia się zmianie decyzji ostatecznej, jaką jest zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organ dokonał także analizy przepisów Dyrektywy 98/34/WE oraz wybranego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości stwierdzając, że ustawa o grach hazardowych nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych, a w szczególności nie jest nim przepis art. 135 ust. 2 ustawy. Również za bezzasadne organ uznał zarzuty Spółki naruszenia art. 2, art. 7, art. 91 Konstytucji RP jako bezpośrednią konsekwencję zarzutu naruszenia prawa unijnego poprzez naruszenie obowiązku notyfikacji. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego bezprawnej przewlekłości postępowania, Dyrektor Izby Celnej wskazał, że organ I instancji prawidłowo orzekł na podstawie ustawy o grach hazardowych, poprzedzając decyzję stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Wyjaśnił też, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązany był wszechstronnie i wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Spółka była informowana, w formie postanowień, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wraz podaniem jego przyczyny. Organ I instancji prowadził postępowanie w sposób wnikliwy, nie ograniczając swoich czynności wyłącznie do materiału dowodowego przedstawionego przez stronę. W sprawie nie jest możliwie zastosowanie przepisów "poprzedniej ustawy" bowiem ustawodawca w art. 118 u.g.h. uznał, iż w sprawach w których wnioski złożono przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych, należy rozpoznać w oparciu nowy stan prawny. Kwestionując powołaną decyzję Spółka A. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 1, 3, 4 i 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informacyjnego w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w związku § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, - art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 253a oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy Ordynacja podatkowa, - art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit a w związku z art. 8, art. 118 i art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, - art. 2, art. 7 oraz art.91 ust.1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej zawartego w Traktacie z dnia 16.04.2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii (...) dotyczącym przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, - zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości: 1) z dnia 21.04.2005 r. w sprawie C-267/03 [...]. 2) z dnia 04.06.2009 r. w sprawie C-109/08 [...], 3) z dnia 30.04.1996 r. w sprawie C-194/94 [...], 4) z dnia 05.06.2007 r. w sprawie C-l70/04 [...], 5) z dnia 22.06.1989 r. w sprawie C-l03/88 [...], 6) z dnia 11.07.2002 r. w sprawie C-62/00 [...], poprzez zastosowanie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, mimo, iż z powodu braku jego uprzedniej notyfikacji, narusza on wspomniane wyżej przepisy prawa europejskiego oraz Konstytucji i umów międzynarodowych, - art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1 i § 2, art. 139 § 1 i § 2, art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej, - art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż wydana ona została z nieuzasadnioną okolicznościami oraz stanem sprawy zwłoką i poprzedziło ją podejmowanie przez organ pozornych, niezgodnych ze wskazanymi przepisami działań mających zwłokę tę uzasadnić, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w 2010 r., to jest po wejściu w życie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, przewidującego zakaz dokonania zmian zezwolenia w zakresie objętym wnioskiem skarżącej, a także poprzez powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na błędną argumentację, oderwaną od stanu faktycznego sprawy, w tym także argumentów niespójnych lub wprost wzajemnie sprzecznych, a także pomijanie okoliczności nie zgadzających się ze stanowiskiem organu. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.). W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia [...] nr [...] udzielił Spółce A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] , na okres sześciu lat, a strona skarżąca, wnioskiem z dnia [...], wystąpiła o zmianę opisanego wyżej zezwolenia w zakresie lokalizacji punktów gier, w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie, regulująca te kwestie nowa ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) przesądzająca w art. 144 o utracie mocy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Art. 118 ustawy o grach hazardowych zawiera regulację, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W tym stanie prawnym i faktycznym Dyrektor Izby Celnej, decyzją z dnia [...], odmówił Spółce A. zmiany we wnioskowanym zakresie decyzji z dnia [...], a następnie w wyniku rozpoznania odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie jednakże istotne jest, co uszło uwadze organowi drugiej instancji, że byt prawny decyzji z dnia [...], o zmianę której wnioskowała Spółka, ograniczony był terminem, gdyż na jej mocy udzielono Spółce A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres sześciu lat, od daty wydania zaskarżonej decyzji, tj. do dnia [...]. Z prostego zestawienia dat wynika, że o ile na dzień wydania decyzji przez organ I instancji w dniu [...] zezwolenie na prowadzenie działalności w omawianym zakresie obowiązywało, to na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy utraciło już swoją ważność. Fakt wygaśnięcia ważności zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie dawał organowi odwoławczemu możliwości wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z uwagi na to, że brak było przedmiotu postępowania. Ustalenie, że w obrocie prawnym nie obowiązuje już decyzja udzielająca zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie lokalizacji miejsc gry, uniemożliwia merytoryczne, co do istoty, rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zmiany tej decyzji. Utrata ważności zezwolenia odnosi ten skutek, że brak jest przedmiotu sprawy, do którego w istocie odnosi się żądanie strony. W sytuacji gdy zezwolenie już nie obowiązuje, to prowadzenie postępowania i orzekanie w przedmiocie zmiany lokalizacji miejsc gry jest bezprzedmiotowe, co pociąga za sobą konieczność zakończenia postępowania rozstrzygnięciem "istoty sprawy" poprzez umorzenie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z dnia [...] w zakresie wnioskowanych lokalizacji punktów gier na automatach, na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 208 § 1 oraz art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej. Należy bowiem przyjąć, że w rozpatrywanej ponownie sprawie, brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej to postępowanie - brak jest przedmiotu sprawy, czyli interesu prawnego, o którym należy rozstrzygnąć w sprawie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, UNIMEX, Wrocław 2009, s. 829-890). Rozpatrując sprawę ponownie, organ winien ocenić wpływ wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na postępowanie odwoławcze w przedmiocie zmiany opisanego zezwolenia, mając na uwadze fakt, że z mocy prawa decyzja ta wygasła. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy Ordynacja podatkowa wskutek nietrafnego przyjęcia, że mogła być wydana decyzja rozstrzygająca istotę sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.