II SA/Sz 745/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącego Przedsiębiorstwa A. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 59g ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 123 § 1, art. 124 i 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) wymierzył Przedsiębiorstwu A., jako właścicielowi, karę w wysokości [...] z tytułu nielegalnego użytkowania budynku usługowo – handlowego ze zbiornikiem bezodpływowym, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Burmistrz Miasta w dniu [...] r. wydał decyzję udzielającą S. K. pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany na budowę budynku usługowo – handlowego z przeznaczeniem na sklep z artykułami motoryzacyjnymi, mini bar, rozbudowę wiaty będącej zadaszeniem dystrybutorów paliw oraz zbiornik bezodpływowy na działce nr [...] położonej w [...]. Inwestor po zrealizowaniu inwestycji nie wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Następnie Spółka A., nowy właściciel ww. stacji paliw, otrzymała od Burmistrza Miasta decyzję nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zbiorników na gaz propan – butan wraz z wykonaniem zadaszenia nad nimi oraz przebudową zadaszenia nad istniejącymi dystrybutorami paliw na powyższej działce. Organ powiatowy przyjął do użytkowania od dnia [...] r. obiekt objęty decyzją z dnia [...] r. Jednocześnie stwierdził, że w swoim archiwum nie posiada dokumentów potwierdzających przyjęcie do użytkowania pawilonu handlowo-usługowego. Również dokumentów takich nie ma w Starostwie Powiatowym. Na podstawie powyższego organ przyjął, iż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny organ wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z powołanym art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane karę stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości. Natomiast wg art. 59f ust. 2 tej ustawy stawka opłaty wynosi [...] zł, a wg art. 59f ust. 3 kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze kara z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku usługowo – handlowego wynosi [...] zł. Na ww. postanowienie zażalenie złożył, działając przez pełnomocnika radcę prawnego S. L., Spółki A.. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzucił naruszenie: - art. 6 K.p.a., gdyż wbrew obowiązującej zasadzie lex retro non agit, organ dokonał oceny prawnej stacji paliw w [...] na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę na wniosek S. K. wydana została [...] r. w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale w pierwotnej wersji ustawy opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 1994 r., Nr 89, poz. 414, - art. 54 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, że inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo, że obowiązujące w tym czasie prawo oraz decyzja o pozwoleniu na budowę nie nakładały na inwestora takiego obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wniesionego zażalenia i postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji, jak wynika z uzasadnienia postanowienia, po zbadaniu akt sprawy, stwierdził iż zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, do której stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar z art. 59f tej ustawy, z tym, że stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Sporny obiekt został zaliczony do XX kategorii, wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, zatem kara obliczona zgodnie z ww. przepisami wyniosła [...]zł. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu Wojewódzki Inspektor wskazał, że przywołany art. 54 ustawy Prawo budowlane obliguje inwestora do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, natomiast z akt sprawy wynika, że ani pierwotny inwestor ani prawni następcy nie dopełnili tego obowiązku, w wyniku którego nabyliby prawo do legalnego użytkowania wzniesionego obiektu budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego precyzyjnie określają procedury postępowania i nie pozwalają organom administracji na uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją, a nieznajomość przepisów prawa nie zwalnia podmiotu z odpowiedzialności przed nim. W podsumowaniu organ II instancji przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, że kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego mieszczą się w zasadach porządku konstytucyjnego i nie są represją za naruszenie prawa, lecz zabezpieczeniem przed ewentualnymi negatywnymi skutkami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł Spółka A.. Pełnomocnik Spółki zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 54 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że Spółka A. jako właściciel budynku usługowo – handlowego ze zbiornikiem bezodpływowym, jest – jako inwestor – uczestnikiem procesu budowlanego, a przez to adresatem wyrażonego w ww. przepisie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego brak skutkuje nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej. Naruszenie art. 54 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w jej brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nr BNI-[...] oraz rozpoczęcia użytkowania obiektu przez przyjęcie, że inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo, że ani obowiązujące wówczas prawo ani decyzja o pozwoleniu na budowę nie nakładały na inwestora takiego obowiązku. W dalszej części skargi zawarto wywody odnośnie tego kto w procesie budowlanym ma miano inwestora, a tym samym obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu procesu budowy. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestorem był S. K. – organizator i inicjator procesu budowlanego, który otrzymał pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego na budowę budynku handlowo – usługowego z przeznaczeniem na sklep z artykułami motoryzacyjnymi, mini bar, rozbudowę wiaty będącej zadaszeniem dystrybutorów paliw i zbiornik bezodpływowy na działce nr [...] i który nie wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Spółka A. własność spornego obiektu uzyskała dopiero po kilkuletnim użytkowaniu go przez S. K., a następnie przez "Przedsiębiorstwo A.., a zatem nie był inwestorem i nie mogą obciążać go obowiązki wynikające z art. 54 i 55, oraz sankcje art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do uznania Spółka A. następcą inwestora pełnomocnik Spółki, podniósł, że ustawa Prawo budowlane nie przewiduje takiej kategorii podmiotów. Podsumowując pełnomocnik skarżącej wskazał, że dodatkowo, o potrzebie wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego świadczy fakt wydania go z naruszeniem zasady lex retro non agit, ponieważ organ ocenił sytuację prawną spornego obiektu na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, podczas, gdy w czasie wydawania decyzji dot. tego obiektu obowiązywał stan prawny ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu pierwotnym, opublikowanym w Dzienniku Ustaw z roku 1994 Nr 89, poz. 414. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy przy rozpatrywaniu sprawy organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia prawa. Podstawą materialnoprawną zastosowaną w niniejszej sprawie dotyczącej nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwana dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przytoczony przepis nie wskazuje podmiotu, któremu wymierzona ma być kara. Jednakże z treści wszystkich uregulowań zawartych w art. 57, jak również z przepisów art. art. 54 – 56 ustawy, wynika, że karę wymierza się inwestorowi, który przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Stanowisko takie zaprezentowano również w zaskarżonym postanowieniu, podając, że skarżący Spółka A. jest następcą prawnym inwestora. Jednakże fakt ten nie wynika z akt sprawy. W okolicznościach tej sprawy wydaje się niespornym, że budynek usługowo-handlowy, ze zbiornikiem bezodpływowym, zlokalizowany na działce nr [...], położonej przy ul. [...], wybudowany został przez S. K., który następnie zbył tą nieruchomość wraz z wybudowanym obiektem na rzecz "Przedsiębiorstwa A.. Nowy właściciel dokonał na nieruchomości kolejnej inwestycji w postaci wybudowania zbiorników na gaz propan-butan wraz z zadaszeniem nad nimi oraz przebudową zadaszenia nad istniejącymi dystrybutorami paliw. W takim stanie zainwestowania Spółka A. stała się właścicielem nieruchomości i użytkownikiem obiektu w związku z nielegalnym użytkowaniem, którego wymierzona została kara. Z tego należy wnioskować, że skarżący nabył obiekt, którego budowa faktycznie została zakończona i rozpoczęte zostało jego użytkowanie. W aktach sprawy brak jest dowodów przeciwnych, świadczących o tym, że to skarżący dokończył proces inwestycyjny i przystąpił do jego nielegalnego użytkowania. Tylko w takim przypadku można byłoby mówić o następstwie inwestorskim i nałożyć przedmiotową karę na Spółkę A. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, uznać należy, że organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, iż Spółka A. , jako następca inwestora, zobowiązany był dokonać zgłoszenia zakończenia budowy budynku usługowo-handlowego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Tym samym bezpodstawnie nałożyły na ten podmiot karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu budowlanego. Dlatego też uznając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze za usprawiedliwione należało skargę uwzględnić i na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w pkt I sentencji. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.