II SA/Sz 748/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gebel Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 r. sprawy ze skargi S. Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie o d d a l a skargę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 63 ust.2,3 i 4 oraz art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami) ustalił użytkownikowi wieczystemu S Spółka z o.o. z siedzibą w [...] dodatkową opłatę roczną na rok [...] z tytułu niezagospodarowania w terminie pozostającej w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] w wysokości [...] zł, co stanowi [...] wartości nieruchomości gruntowej, ustalonej na dzień [...] r., tj. na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Termin uiszczenia ustalonej opłaty organ ustalił na dzień [...] W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy ustalony, w oparciu o akta administracyjne. Nieruchomość położona w [...] stanowiąca działkę Nr [...] o pow. [...] m2 została oddana w użytkowanie wieczyste na cele realizacji budynku biurowego. Umowa w formie aktu notarialnego pomiędzy Zarządem Miasta [...] oraz K. i B. T została zawarta w dniu [...]r. Termin zakończenia realizacji inwestycji (stan surowy zamknięty) określono w umowie na [...]lata od podpisania aktu notarialnego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] wydał decyzję zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielił K.T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...], natomiast decyzją z dnia [...] r. ten sam organ przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz "S. Spółkę z o.o. z siedzibą w [...]. W dniu [...]. , po upływie terminu zakończenia inwestycji, określonego w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej. Organ przeprowadził w dniu [...]. dowód z oględzin terenu, na którym użytkownik wieczysty zobowiązał się zrealizować budynek biurowy. Z treści protokołu sporządzonego na okoliczność tego dowodu wynikało, iż inwestor nie rozpoczął budowy. Organ I instancji uznał w tej sytuacji, że brak udziału strony w toczącym się postępowaniu pomimo prawidłowego zawiadomienia oraz przekroczenie terminu zakończenia budowy stanowią dostateczną przesłankę do uznania iż nie ma podstaw do wyznaczenia terminu dodatkowego na podstawie art. 62 ust. 4 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznał natomiast za zasadne nałożenie na stronę dodatkowej opłaty rocznej za rok [...] w wysokości [...] wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok . Wartość nieruchomości gruntowej na dzień ustalenia opłaty została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł i ustaleń tych strona nie kwestionowała. Dodatkową opłatę roczną za rok [...] organ ustalił w wysokości [...]zł, tj. [...]% wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W odwołaniu od decyzji "S. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wnosiła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, albowiem decyzja ta narusza art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującego się art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy interpretować w ten sposób, iż organ orzekający działa według uznania administracyjnego, albowiem ustawa przewiduje tylko możliwość wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych. Tymczasem organ orzekał tak, jakby działał w warunkach ustawowego skrępowania. W przekonaniu odwołującego się, art. 63 ust. 1 ustawy, ma mobilizować użytkownika wieczystego do zabudowy gruntu, nie zaś stwarzać bariery na tej drodze. Brak udziału strony w toczącym się postępowaniu nie stanowi dostatecznej podstawy do nałożenia na stronę opłaty dodatkowej. Odwołujący się podniósł również, iż odpowiedzialność użytkownika za wykonanie zobowiązania w postaci zagospodarowania nieruchomości może mieć miejsce wówczas, gdy owo niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania zależne jest od okoliczności leżących po stronie użytkownika wieczystego. Nie ma bowiem dostatecznych podstaw prawnych do twierdzenia, że użytkownik wieczysty odpowiada na zasadzie ryzyka i ponosi negatywne skutki niezagospodarowania gruntu w terminie, niezależnie od przyczyn niedochowania terminu. Organ ma obowiązek wykazać, że wymierzenie opłaty dodatkowej spowodowane jest okolicznościami zależnymi od użytkownika wieczystego. W sprawie będącej przedmiotem postępowania, niepodejmowanie działań zmierzających do zagospodarowania nieruchomości spowodowane było koniecznością uzgadniania robót budowlanych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a strona wymaganej zgody nie uzyskała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) i art. 63 i 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło następujące okoliczności. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej określonych w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty, w myśl art. 63 ust. 3 cyt. ustawy wynosi [...] wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze [...] tej wartości. Artykuł 64 cyt. ustawy stanowi z kolei, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminu, a opłaty za dany rok wnosi się w terminie do [...] każdego roku. Z dyspozycji ww. przepisów prawa wynika, iż nałożenie dodatkowej opłaty rocznej jest czynnością fakultatywną i zależy od uznania organu administracji publicznej, przy czym jak słusznie zauważył pełnomocnik strony, wybór przyjętego przez organ rozstrzygnięcia nie może być dowolny i musi zostać uzasadniony okolicznościami sprawy. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji nie jest zbyt obszerne w swej merytorycznej treści, to z okoliczności sprawy ustalonych na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezsprzecznie wynika, że zwłoka w zagospodarowaniu nieruchomości nastąpiła na skutek okoliczności zawinionych przez stronę. Niedotrzymanie terminu zakończenia zabudowy przedmiotowego gruntu było skutkiem zmiany przez stronę koncepcji architektonicznej planowanej inwestycji. Działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste pod realizację wyłącznie obiektu biurowego, gdy tymczasem strona wbrew stanowisku organu reprezentowanego przez dyrektora Wydziału Mienia Urzędu Miejskiego w [...] wystąpiła o dokonanie zmiany celu zagospodarowania tej nieruchomości poprzez jej zabudowę obiektem mieszkalno-usługowym. Bez znaczenia prawnego jest zarzut strony, wskazujący, że zgodę na zmianę sposobu zagospodarowania gruntu wyraził ten sam organ. Organ nadzoru budowlanego uprawniony jest jedynie do badania zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zamierzenie pozostaje w zgodzie z ww. aktami organ budowlany nie może odmówić zmiany realizacji planowanej inwestycji. Okoliczność ta nie pozostaje zatem w żadnym związku z zamierzoną czy domniemaną zgodą organu na naruszenie postanowień umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że od momentu ubiegania się przez stronę o zmianę wydanego pozwolenia na budowę była ona informowana przez organ I instancji o konsekwencjach nie dotrzymania terminu zakończenia zabudowy przedmiotowego gruntu z rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego włącznie. Pomimo to, strona nie odstąpiła od powziętego zamiaru i uzyskała wbrew postanowieniom umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zmianę sposobu jego zagospodarowania. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że strona świadomie nie zrealizowała nałożonego na nią obowiązku zagospodarowania w terminie przedmiotowej nieruchomości. Bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia zasadności ustalenia dodatkowej opłaty rocznej pozostaje także okoliczność, iż strona uzyskała decyzje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jak sama podaje w dniu [...] roku. Zwłoka strony w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości nie była skutkiem opieszałości tego organu, lecz zmianą zamierzenia inwestycyjnego dokonywanego na przedmiotowej nieruchomości. Kolegium uznając, iż zaskarżona decyzja mieszcząc się w ramach uznania administracyjnego pozostaje w zgodzie z prawem, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. "S. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wywiodła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka zarzucała decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego, a w szczególności art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 Kpa. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podniosła dodatkowo, że skarżąca podejmowała czynności zmierzające do rozpoczęcia prac związanych posadowieniem budynku mieszkalno-usługowego. Powyższe w ocenie skarżącej przemawiało za tym, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zamierzała wykonać postanowienia umowy z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdziło, że zwłoka w terminowym zagospodarowaniu nieruchomości powstała wyłącznie na skutek okoliczności zależnych od jej woli. Podejmowanie przez stronę działań było - wbrew jej twierdzeniom- spowodowane wykonywaniem innych czynności faktycznych aniżeli te, które były objęte treścią umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Kolegium instytucja dodatkowej opłaty rocznej ma za zadanie dyscyplinowanie użytkowników wieczystych do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela wyrażoną w zawartej umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, nie zaś późniejszą wolą użytkownika wieczystego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca na każdym etapie postępowania miała zapewnienia czynnego w nim udziału, a zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisami art.62 oraz 63 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn.zm. ) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Ustalony w umowie termin może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. W razie niedotrzymania powyższych terminów zagospodarowania nieruchomości, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zarówno przedłużenie terminu jak i wyznaczenie terminu dodatkowego oznacza zmianę terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej określonego w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i zgodnie z ustalonym orzecznictwem wymaga zmiany tej umowy z zachowaniem formy aktu notarialnego. Oczywistym jest, że do dokonania zmiany umowy niezbędna jest zgodna wola obu jej stron. W przypadku niedotrzymania terminów ( pierwotnego, przedłużonego lub dodatkowego ) mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego ( art.63 ust.2). Jak z powyższego wynika, decyzja o wymierzeniu opłaty dodatkowej z tytułu niezabudowania działki w ustalonym terminie ma charakter uznaniowy. Organy administracji publicznej rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności miały zatem obowiązek więc zbadać czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przedłużenie ustalonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości z przyczyn niezależnych od niego, a także czy istnieją przesłanki wyznaczenia terminu dodatkowego. Dopiero po dokonaniu oceny tych dwóch kwestii organ I instancji mógł podjąć decyzję w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości. Stwierdzenia zawarte w decyzjach organów prezentują negatywną ocenę przedstawionych przez stronę przyczyn, które jej zdaniem należy traktować jako niezależne od użytkownika wieczystego okoliczności powodujące niemożność dotrzymania terminu. Konsekwencją powyższego jest zawarte w decyzji organu I instancji negatywne stanowisko Prezydenta Miasta [...] co do wyznaczenia w trybie art.63 ust.1 o gospodarce nieruchomościami ustawy terminu dodatkowego. Zdaniem Sądu takie stanowisko znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Użytkownik wieczysty pomimo zawiadomienia go o toczącym się postępowaniu oraz podejmowanych czynnościach, nie podejmował żadnych działań zmierzających do przedłużenia terminu określonego w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W przekonaniu Sądu trudno zakwalifikować usilne starania skarżącej o wyrażenie zgody przez właściciela gruntu na zmianę rodzaju inwestycji, która zgodnie z umową miała zostać zrealizowana na działce [...], jako zmierzające do przedłużenia terminu określonego w umowie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy skłania do oceny, że inwestor cały swój wysiłek w wykonaniu zawartej umowy skupił właśnie na zmianie rodzaju przedsięwzięcia, pomijając zaś całkowicie ustalony w tej umowie z właścicielem nieruchomości termin realizacji inwestycji. Ustalony w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste termin zakończenia budowy minął z dniem [...]r. Dodatkowa opłata roczna z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie mogła więc być po raz pierwszy naliczona z dniem[...] roku następującego po bezskutecznym upływie terminu, a więc z dniem [...]. ( art.64 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Zgodnie z art.63 ust.3 ww. ustawy, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi [...] wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Rok [...] jest pierwszym po upływie terminu zagospodarowania nieruchomości, prawidłowo więc ustalona została wysokość dodatkowej opłaty rocznej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza zatem art.63 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podziela również zarzutów skargi co do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, 9 ,10 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca była zawiadamiana zarówno o wszczęciu postępowania jak i o wszystkich czynnościach, które organ podejmował w sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu był wystarczający do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. ), orzekł jak w sentencji.