II SA/Sz 748/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących A. M. i M. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Z akt administracyjnych wynika, że Starosta, decyzją z dnia [...] r. nr [..], zatwierdził M. i A. M. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr ew. [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta P. W dniu 15 marca 2016 r. inwestorzy zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zamiarze rozpoczęcia robót budowalnych. Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. W. S. i L. B. poinformowały Starostę P. o znajdujących się w obrębie nr [...] miasta P. urządzeniach melioracyjnych. Z treści pisma wynika, że w latach 80-tych XX wieku na tym terenie została wykonana sieć drenarska szczegółowa (sączki i zbieracze) na powierzchni ok. 30 ha, które to urządzenia działają do dnia dzisiejszego. Autorki pisma wskazały, że w 2013 r. na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy w P. główny zbieracz został wyremontowany. Remontowany zbieracz przebiega przez działkę nr [...], podzieloną na cztery mniejsze działki, które zostały następnie sprzedane jako działki budowlane. Obecnie wzdłuż zbieracza stoją dwa domy, a trzeci jest w budowie. Według W. S. i L. B. zbieracz przebiega w poprzek działki, na której aktualnie prowadzone są prace budowlane, co oznacza, że wznoszony budynek stanie na trasie zbieracza, co z kolei uniemożliwi jego konserwację i naprawę. W ocenie autorek pisma doprowadzić to może w dłuższej perspektywie do zalewania wodami opadowymi całego sąsiedniego obszaru. Pismo to zostało przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P., zgodnie z właściwością. Jednocześnie pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska Leśnictwa i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w P. dokonali w dniu [...] r. oględzin działki nr [...], na której prowadzone są roboty budowalne. W trakcie oględzin nie ujawniono przebiegu rurociągu, co wynika ze sporządzonej na powyższą okoliczność notatki służbowej. Wykonano również dokumentację fotograficzną. W aktach sprawy, na karcie 21 znajduje się "plansza skopiowana od pani L. B.", nie zawierająca żadnego opisu ani pieczęci, poza wskazaniem w lewym dolnym rogu na Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne w S., Biuro Terenowe w P. Dokument ten ma obrazować przebieg urządzeń melioracyjnych, o których mowa w piśmie W. S. i L. B. W oparciu o ten dokument na mapie do celów projektowych, obrazującej usytuowanie budowanego przez M. i A. M. domu jednorodzinnego, wyznaczono przebieg drenażu (k. 22 akt sprawy). W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził oględziny na działce [...] i ustalił, że poza działką, na której prowadzona jest budowa znajduje się rów melioracyjny, do którego odprowadzony jest odpływ ze zbieracza melioracyjnego. Odpływ pokrywa się sytuacyjnie z mapą udostępnioną przez L. B., co oznacza, że rurociąg zbieracza przebiega pod budynkiem realizowanym na działce [...]. Wylot zbieracza jest obetonowany i drożny. Zbieraczem odprowadzane są wody ze znacznego obszaru. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [..] w obrębie ewid. nr [...] miasta P., realizowaną na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...], wydanej przez Starostę P. dla M. i A. M. Jednocześnie organ nałożył na M. i A. M., na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, dwóch egzemplarzy ekspertyzy technicznej, dotyczącej oddziaływania wznoszonego budynku na rurociąg zbieracza melioracji szczegółowej, przebiegający pod budynkiem oraz wpływu czynnego rurociągu melioracyjnego na posadowienie i konstrukcję nośną wznoszonego budynku. Jednocześnie organ wskazał, że ekspertyza techniczna powinna zawierać, oprócz oceny badanych elementów, również propozycje rozwiązań ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad, czy nieprawidłowości, jakie należy wykonać, by doprowadzić obiekt do stanu sprawności technicznej i użytkowej. Ekspertyza winna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń odpowiedniej specjalności, będącą czynnym członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu postanowienia organ powiatowy wyjaśnił, że swoje ustalenia oparł na kopii planszy dostarczonej przez L. B., protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. na ternie nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, a także porównaniu planszy z planem zagospodarowania terenu znajdującym się w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Z analizy powyższych dokumentów wynika, zdaniem organu, że rurociąg przebiega pod wykonywanym budynkiem, po jego skosie i przecina zewnętrzną instalację kanalizacyjną, odprowadzającą ścieki z budynku do przydomowej oczyszczalni ścieków. Z uzasadnienia wynika, że nie określono jednoznacznie głębokości, na której znajduje się rurociąg, nie zlokalizowano studzienek. W ocenie organu budowa budynku mieszkalnego na czynnym rurociągu może doprowadzić, w wyniku przekazywanych obciążeń, do jego przerwania, co będzie skutkowało zalewaniem zmeliorowanych terenów położonych wyżej. Dodatkowo uszkodzenie rurociągu w obrębie wznoszonego budynku może spowodować, na skutek dużego napływu wody, niekontrolowane osiadanie budynku, co grozi katastrofą budowlaną. Z uzasadnienia postanowienia wynika także, że na etapie projektowania budynku projektant nie posiadał informacji na temat przebiegu rurociągu przez działkę inwestora, a tym samym nie brano go pod uwagę przy usytuowaniu budynku w granicach działki i nie dostosowano fundamentów do istniejących na działce warunków. M. i A. M. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. podnosząc, że rurociąg nie został naniesiony na mapy geodezyjne i istnieje bezprawnie. Wyjaśnili również, że w 2013 r. zostały na tym terenie przeprowadzone roboty ziemne, które powinny zostać zinwentaryzowane przez wykonawcę, a drenaż przekształcony z prawa wodnego w prawo budowlane, ponieważ wspomniany teren stanowią działki budowlane, dla których Burmistrz P. wydał warunki zabudowy. Skarżący zakwestionowali stwierdzony przez organ powiatowy przebieg rurociągu i wyjaśnili, że nie ma on przełożenia na szkic dostarczony przez L. B. Wskazali, że nie posiadali wiedzy, iż na tym terenie znajdują się jakiekolwiek urządzenia melioracyjne. W ocenie skarżących nakazanie wykonania ekspertyzy ma na celu zinwentaryzowanie nielegalnego drenażu przebiegającego przez ich działkę i teren otaczający oraz zalegalizowanie samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia 2) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2 ww. art.). Natomiast w ust. 3 tego art. zostało zapisane, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Jako podstawę wydania postanowienia organ pierwszej instancji wskazał art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Zastosowanie instytucji wstrzymania prowadzenia wykonywanych robót budowlanych, w oparciu o ten przepis, jest uzależnione od ustalenia okoliczności faktycznych, z których wynikać może zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, spowodowane sposobem wykonywania prowadzonych robót budowlanych. Dalej organ wywodził, że z akt sprawy wynika, iż na postawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [..]. przez Starostę P. M. i A. M. realizują inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego z garażem wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na dz. nr [..] w obr. [...] m. P. Pozyskana przez organ powiatowy plansza przedstawia rozmieszczenie urządzeń melioracji szczegółowej na terenie około 30ha, na obszarze którego znajduje się powyższa działka, na której prowadzona jest budowa budynku jednorodzinnego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w tym skopiowanego od p. M. L. - kierownika budowy oraz kontroli przeprowadzonej w terenie ustalono, że czynny rurociąg melioracyjny przebiega przez działkę inwestorów, pod fundamentami wznoszonego budynku jednorodzinnego. Posadowienie budynku na czynnym drenażu może doprowadzić w wyniku przekazywanych przez fundament obciążeń do przerwania rurociągu, co będzie skutkowało zalewaniem zmeliorowanych terenów. Poza tym uszkodzenie rurociągu w obrębie wznoszonego budynku może spowodować na skutek dużego napływu wody niekontrolowane osiadanie budynku, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Mając na uwadze brzmienie art. 50 ust. 3 p.b. i ustalony stan faktyczny, organ uznał, że zasadnym było wstrzymanie robót budowalnych w niniejszej sprawie, natomiast żądana przez organ w postanowieniu ekspertyza wskaże jakie działania należy podjąć aby zapobiec zagrożeniu spowodowanemu kolizją rurociągu z budynkiem. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu organ zauważył, iż podnoszona przez skarżących kwestia samowolnej budowy urządzeń melioracyjnych nie jest potwierdzona i może stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Biorąc pod uwagę jednak okres, w którym wykonano przedmiotowe urządzenia. - lata 80- te ubiegłego wieku, należy stwierdzić, że wykonywanie tego typu urządzeń było możliwe na podstawie pozwoleń wodno-prawnych, które były jednocześnie zezwoleniem na rozpoczęcie robót. Natomiast wykonany w roku 2013 remont głównego zbieracza melioracji szczegółowej - zgodnie z obowiązującym prawem nie wymaga dokonania zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane - zgłoszenia wymaga wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonywanie i przebudowa urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w świetle obowiązującego prawa wymaga dokonania zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę - tym samym remont tego typu urządzeń nie wymagał zgłoszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. M. i A. M. podnieśli zarzut naruszenia art. 77 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia W uzasadnieniu skarżący wywodzą, że organy obu instancji naruszyły procedurę nie wyjaśniając wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i opierając się na domysłach i przypuszczeniach. W dalszym ciągu skarżący stoją na stanowisku, iż na terenie nieruchomości nie prowadzono żadnych prac melioracyjnych, a organy nie ustaliły, czy na działce, na której prowadzona jest inwestycja znajdują się jakiekolwiek urządzenia melioracyjne i podkreślili, że urządzenia takie nie zostały uwidocznione w dokumentacji geodezyjnej, ani na żadnych mapach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie wstrzymujące budowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] i nakładające na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej również "p.b." Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a na podstawie art. 50 ust. 3 organ może nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W niniejszej sprawie podstawą wstrzymania robót budowalnych i nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy obejmującej zagadnienia wskazane w postanowieniu powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., dalej również jako "PINB", było ustalenie przez organ powiatowy, że na terenie inwestycji, w poprzek działki skarżących przebiegają urządzenia melioracyjne - rurociąg zbieracza, a budynek mieszkalny posadowiony zostanie bezpośrednio na rurociągu, co w konsekwencji uniemożliwi jego konserwację i naprawę, a w dalszej perspektywie spowodować może zalewanie pobliskich terenów, w tym również osiadanie budynku mieszkalnego skarżących. Swoje ustalenia w tym zakresie organ oparł na piśmie złożonym przez W. S. i L. B., która przedłożyła dokument obrazujący przebieg urządzeń melioracyjnych znajdujących się między innymi na terenie działki nr [...] obręb [...] P. oraz przeprowadzonych na miejscu oględzinach. Czynności przeprowadzone w terenie jak również analiza planszy przedłożonej przez L. B. w tym porównanie tej planszy z kopią mapy zasadniczej terenu, na którym prowadzona jest inwestycja, doprowadziły organ do przekonania, że pod planowanym budynkiem przebiega rurociąg zbieracza melioracji szczegółowej. Jednocześnie organ nie poczynił żadnych innych ustaleń w powyższym zakresie, w szczególności nie zwrócił się do żadnych instytucji i urzędów w szczególności poprzedniego właściciela terenu o udzielenie informacji, w przedmiocie prowadzenia prac melioracyjnych na tym terenie, obecności urządzeń melioracyjnych i ich przebiegu. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w szczególności przedłożona przez L. B. plansza nie może być traktowana jako wiarygodny dowód w niniejszej sprawie, skoro dokument ten nie został w żaden sposób opisany, brak jest na nim pieczęci, wskazania przez kogo i na czyje potrzeby został sporządzony, a także czy został przedłożony w jakimkolwiek urzędzie, w szczególności jednak brak jest na dokumencie tym wskazania jakiego obszaru dotyczy. Przy założeniu, że na terenie, na którym położona jest działka skarżących znajdują się urządzenia melioracji szczegółowej, organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie pomimo, że jak wynika z akt sprawy miał taką możliwość. W szczególności dotyczy to przeprowadzonych w 2013 r. robót związanych z remontem urządzeń melioracyjnych w tym rurociągu zbieracza, który ma przebiegać przez działkę skarżących. Skoro organ dał wiarę twierdzeniom W. S. i L. B. w zakresie istnienia na tym terenie urządzeń melioracyjnych, w tym za wiarygodny uznał dokument przedłożony przez L. B. to niezrozumiałym jest, dlaczego nie zwrócił się do Urzędu Miejskiego w P., celem ustalenia, czy zlecano remont urządzeń melioracyjnych, w szczególności w zakresie przełożenia zbieracza i pozyskania dokumentacji dotyczącej tego remontu, która niewątpliwie przyczyniłaby się do wyjaśnienia przebiegu rurociągu i jego parametrów, a przede wszystkim tego, czy znajdujące się na działce skarżących urządzenia melioracyjne zostały tam umieszczone zgodnie z prawem. W ocenie sądu organ nie poczynił w niniejszej sprawie wiarygodnych ustaleń w powyższym zakresie, a wydając zaskarżone postanowienie przerzucił na skarżących ciężar udowodnienia okoliczności związanych z istnieniem urządzeń melioracji szczegółowej na terenie ich działki. Nie ulega wątpliwości, że wstrzymanie robót budowalnych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. może mieć miejsce również w sytuacji, gdy roboty te prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej jednak podstawę wstrzymania robót i nałożenia na stronę obowiązków, o których mowa w art. 50 ust. 3 p.b. powinno stanowić niebudzące wątpliwości ustalenie okoliczności faktycznych wskazujących na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Uzasadnienie decyzji powinno jednak w takim przypadku zawierać szczegółowe odniesienie do tego jakiego rodzaju zagrożenie organ stwierdził, na czym ono polega, z czego wynika, przy czym nie może to być, zdaniem sądu zagrożenie abstrakcyjne lub jedynie hipotetyczne. W realiach niniejszej sprawy, poczynione przez organ ustalenia są niewystarczające, bowiem organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości ani przebiegu ani charakteru znajdujących się na działce skarżących urządzeń. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało, w ocenie sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.