II SA/Sz 749/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. decyzją z dnia "[...]", po rozpatrzeniu wniosku z dnia "[...]" – odmówił K.M. przyznania płatności bezpośrednich: jednolitej płatności bezpośredniej (JPO) i uzupełniającej płatności bezpośredniej (UPO) do gruntów rolnych z sankcjami trzyletnimi. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną odmowy przyznania wskazanych płatności było stwierdzenie różnicy (1045,08%) między powierzchnią działek A i B zadeklarowanych we wniosku, a ustaloną - w wyniku kontroli w terenie - powierzchnią gruntów rolnych (trwałych łąk) utrzymanych w dobrej kulturze. Sankcja z tytułu JPO wyniosła 20.240,27 zł, zaś z tytułu UPO – 22.963,35 zł i wynikała z faktu, że niezgodność deklaracji z pomiarem dla płatności JPO i UPO stanowiła 1045,08% obszaru deklarowanego do dopłat. K. M. nie zgadzając się z powyższą decyzją wniósł w odwołaniu o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący się zawarł obszerne wywody, z których wynikało, że kwestionuje zgodność z prawem procesowym przeprowadzonej kontroli w terenie oraz postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w zakresie realizacji jego prawa, jako strony, do czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie K. M., w zakresie nieuregulowanym ustawą z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40), która nie określa szczegółowo warunków przeprowadzenia kontroli, a kontrola ta dotyczy wydawania decyzji administracyjnych, stosować należy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto odwołujący się zarzucił naruszenie prawa polegające na niestosowaniu przez organ art. 9 kpa oraz na dokonaniu wadliwej oceny dowodów poprzez nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez stronę, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji do wydania niezgodnej z prawem decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 z późn.zm.) oraz art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004r. ze zm.) i art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.04.2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. z 2004r. Nr 65, poz. 600) z późniejszymi zmianami (Dz.U. z 2005r. Nr 36 poz. 326 i Nr 80 poz. 702) . Organ II instancji ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że K. M. złożył w dniu "[...]" wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w którym zadeklarował działki rolne położone w obrębie ewidencyjnym "[...]" gm. "[...]", oznaczone identyfikatorami A i B. W dniu "[...]" działki te zostały poddane czynnościom kontrolnym metodą inspekcji terenowej. Dokonany przez wyspecjalizowany zespół inspektorów terenowych pomiar powierzchni działek rolnych wykazał między innymi na działce oznaczonej identyfikatorem A, o zadeklarowanej powierzchni 77,11 ha (łąki) jedynie 7,01 ha powierzchni utrzymanej w dobrej kulturze rolnej, zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, zaś na działce B o zadeklarowanej powierzchni 3,16 ha w ogóle nie stwierdzono prowadzenia działalności rolnej (kod nieprawidłowości DR 18). Sporządzono protokół z czynności kontrolnych przy czym kopię tego dokumentu przesłano stronie. W dniu "[...]" K. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR pismo wyrażające niezadowolenie z niepowiadomienia go o planowanej kontroli na miejscu. Organ I instancji w dniu 2 listopada 2006r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i o uprawnieniach do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i możliwości składania nowych wniosków dowodowych. Wnioskodawca stawił się w Biurze Powiatowym Agencji w celu zapoznania się z materiałem dowodowym, a w dniu 14 listopada 2006r. ustosunkował się do niego na piśmie i złożył nowe dowody w postaci kserokopii umowy, którą zawarł z Zakładem Usług Leśnych na wykaszanie łąk zgłoszonych do płatności oraz kserokopii faktury VAT z dnia 27 sierpnia 2006r. za wykaszanie łąk. Kierownik Biura Powiatowego Agencji przekazał stronie, na jej wniosek, uwierzytelnioną notatkę służbową w sprawie powiadomienia producenta rolnego o planowanej kontroli obszarowej oraz zdjęcia wykonane w czasie kontroli. Natomiast Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w piśmie z dnia "[...]" szczegółowo ustosunkował się do zarzutów wnioskodawcy odnośnie przeprowadzonej kontroli terenowej. Organ I instancji uznał, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a ustalenia zawarte w protokole czynności kontrolnych stały się podstawą do wydania decyzji. Organ ten stwierdził bowiem, że przedstawione przez stronę kserokopie umowy i faktury VAT nie są wystarczającym dowodem na to, że w dniu 22 sierpnia 2006r. działki rolne A i B były użytkowane rolniczo. W związku z zarzutami odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że podział środków finansowych pomiędzy producentów rolnych, którzy złożyli wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wymaga stworzenią sprawnie działającego systemu kontroli. Jednym z jej rodzajów jest tzw. kontrola na miejscu, polegająca na wizytacji w gospodarstwie i sprawdzeniu, czy dane zawarte we wniosku pokrywają się z rzeczywistością. Taka kontrola została przeprowadzona w dniu "[...]" na działkach odwołującego się. Kluczowe znaczenie miało ustalenie czy dane podane we wniosku z dnia "[...]" są zgodne ze stanem faktycznym oraz czy na całym obszarze przestrzegane są wymagania definiujące dobrą kulturę rolną. Z protokołu kontroli wynika, że kontrolerzy dokonali pomiaru działki rolnej oznaczonej we wniosku jako A (powierzchnia deklarowana 77,11 ha – powierzenia stwierdzona 7,01 ha), natomiast w przypadku działki B stwierdzili, iż na dzień kontroli, nie była użytkowana rolniczo w całości, w związku z czym nie dokonali jej pomiaru. Na działkach rolnych zadeklarowanych jako łąki, pastwiska (AiB) kontrolerzy nie stwierdzili śladów koszenia. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. z 2004r. Nr 65, poz. 600 z późn.zm. Dz.U. z 2005r. Nr 36, poz. 326; Nr 80 poz. 702) – warunkiem uznania działek rolnych za spełniające wymagania dobrej kultury rolnej, jest przeprowadzenie na nich koszenia okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. Organ podkreślił dalej, że dane pomiarowe przedstawione przez wykonawcę kontroli podlegają weryfikacji, w toku której inspektorzy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadzają kontrole formalne i sprawdzające jakość wykonanych pomiarów. W przypadku kontroli przeprowadzonej na działkach strony nie stwierdzono żadnych uchybień w dokumentacji pokontrolnej. Odnosząc się do przedłożonych przez K. M. dowodów tj. umowy z dnia 2 czerwca 2006r. z Zakładem Usług Leśnych oraz kserokopii faktury VAT na wykonaną usługę Dyrektor ZORARiM w S. stwierdził, że dowody te nie podważają w żadnym stopniu ustaleń kontrolerów. Organ wyjaśnił, że płatności bezpośrednie realizowane są na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednio do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 z późn.zm.) i przysługują osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze, podmiot ten, zgodnie z art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy, składa oświadczenie o powierzchni użytków rolnych będących w jego posiadaniu, które są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Przyznając płatności Agencja nie sprawdza w jaki sposób wnioskodawca wywiąże się z podjętego zobowiązania utrzymywania gruntów zgłoszonych do płatności w dobrej kulturze rolnej, ale bada czy oświadczenie złożone we wniosku jest zgodne ze stanem faktycznym zastanym w dniu kontroli. W ocenie organu, dokument urzędowy w postaci rzetelnie sporządzonego protokołu z czynności kontrolnych z dnia "[...]" nie został podważony dowodem przeciwnym w postaci faktury VAT z dnia 27 sierpnia 2006r. za usługę koszenia działek rolnych (dostarczonym organowi I instancji dopiero w dniu 15 listopada 2006r.), bowiem z faktury nie wynika wprost, kiedy usługa koszenia działek zgłoszonych do płatności została wykonana, a odwołujący się nie przedstawił np. protokołu odbioru zleconych prac. Według Dyrektora ZORARiMR w S., "dokument sporządzony przez upoważniony organ w zakresie swojego działania ma zwiększoną moc dowodową, bowiem zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 kpa)". Co do zarzutu niepowiadomienia wnioskodawcy o terminie kontroli, organ II instancji wyjaśnił, że kontrole na miejscu w przypadku wniosków obszarowych nie są wykonywane zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa, lecz zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE)796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. W kwestii tej wypowiada się także pkt 29 Preambuły wyżej wskazanego rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Z przepisów tych organ wywiódł, że kontrole w terenie z zasady są niezapowiedziane. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 9 Kpa przez organ I instancji. Podkreślając niesprecyzowanie przez stronę na czym zarzucane naruszenie polegało, wskazał jak rozumie treść tego przepisu, a zwłaszcza wynikające z niego obowiązki organu. Dyrektor Oddziału Regionalnego w końcowej części uzasadnienia dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wyjaśnił, że sankcje skutkujące pomniejszeniem bądź odmową płatności dotyczą przypadków, gdy ustalone zostanie, że obszar zadeklarowany we wniosku jest większy od obszaru faktycznie uprawnionego do zakwalifikowania do płatności. Zagadnienie to reguluje w szczególności dla JPO art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004r. (Dz.Urz.WE. Nr L.345 z 20.11.2004r. ze zm.). Organ przytoczył treść przepisu oraz wynikający z niego wzór obliczenia procentu niezgodności mającego znaczenie dla obliczenia sankcji (powierzchnia zadeklarowana : 80,27 ha – powierzchnia stwierdzona : 7,01 ha = 73,26 ha; 73,26 ha : 7,01 ha x 100% = 1045,08 %). Natomiast w przypadku JPU zastosowanie ma art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.04.2004r. (Dz.Urz.WE Nr L 141 z 30.04.2004r. ze zm.), który stanowi, że jeżeli różnica "przekracza 50% rolnik będzie również wyłączony z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym (...)". Organ przytoczył taki sam wzór i sposób obliczenia prowadzący do ustalenia różnicy w wysokości 1045,08%. Nie uszło uwadze Dyrektora, że organ I instancji dokonując tych obliczeń, w wyniku błędu pisarskiego przyjął, że powierzchnia stwierdzona wynosi 73,46 ha zamiast 73,26 ha. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż wynik obliczeń okazał się prawidłowy tzn. z uwzględnieniem powierzchni 73,26 ha. Dokonując opisowego i matematycznego obliczenia sankcji zarówno dla JPO (powierzchnia przedeklarowana x stawka JPO tj. 73,26 ha x 276,28 PLN = 20.240,27 PLN) jak i J.P.U (73,26 ha x 313,45 PLN = 22.963,35 PLN) organ stwierdził, że łączna wysokość sankcji finansowych nałożonych na odwołującego się w okresie trzech lat kalendarzowych wynosi 43.203,62 zł i uznał decyzję organu I instancji za prawidłową. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. M. wniósł o uchylenie wyżej opisanej decyzji zarzucając rażące naruszenia prawa przez : 1. niewyjaśnieni wszystkich okoliczności faktycznych a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Z uzasadnienia skargi wynika, że pierwszego, z wyżej wskazanych naruszeń, strona upatruje w tym, że organ odwoławczy nie dokonał wyjaśnienia i nie wskazał stronie przesłanek, którymi kierował się przy przyjęciu, że wnioskodawca nie spełnił podstawowego warunku przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok "[...]". W ocenie skarżącego – jak wynika to z wywodów uzasadnienia skargi, zbieżnych w tej kwestii z wcześniejszą argumentacją odwołania - w zakresie nie uregulowanym ustawą z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40) oraz rozporządzeniem, należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle obowiązujących przepisów, przed przystąpieniem do kontroli inspektorzy powinni powiadomić rolnika o planowanej kontroli, aby zapewnić możliwość uczestniczenia w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych kwestionując zasadność ustalenia dokonanego w czasie kontroli, że łąki zgłoszone do uzyskania dopłat bezpośrednich nie mogą być zaliczone do działek rolnych spełniających wymagania dobrej kultury rolnej, skarżący wyjaśnił, że w 2006r. warunki glebowe i klimatyczne znacznie odbiegały od warunków jakie występowały w latach poprzednich. Anomalie pogodowe miały wpływ na opóźnienie prac agrotechnicznych. Pokos łąk mógł być wykonany w 2006r. dopiero pod koniec sierpnia z uwagi na niekorzystne warunki wegetacyjne. Na okoliczność, że łąki położone nad Zalewem, na których w lipcu 2006r. stała woda, mogły być wykoszone pod koniec sierpnia 2006r., bowiem brak było możliwości wprowadzenia sprzętu na podmokły grunt, skarżący dołączył do skargi oświadczenie właścicielki firmy, której zlecił w czerwcu 2006r. wykoszenie trawy. K. M. zakwestionował prawidłowość prowadzonego postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 i 80 Kpa. Jego zdaniem, organy orzekające w sprawie nie dążyły do wyjaśnienia czynników wpływających na opóźnienie zabiegów agrotechnicznych, a zwłaszcza nie rozważyły, czy czynniki te były wynikiem zaniedbania ze strony wnioskodawcy, ponadto organ uznał za wiarygodne jedynie dowody zgromadzone i przygotowane przez pracowników Agencji, natomiast dowody przedłożone przez stronę ocenił jako niewiarygodne. Zarzucone zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w przekonaniu skarżącego nastąpiło wskutek naruszenia art. 10 § 1 kpa wynikającego z niezawiadomienia wnioskodawcy o terminie kontroli. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację uzasadniającą stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że analiza fotografii wykonanych podczas kontroli wskazuje, że od co najmniej roku łąki nie były koszone. Świadczą o tym występujące na powierzchni łąk łodygi chwastów ruderalnych, a także pędy kwiatostanowe, co jest wystarczającą podstawą do wykluczenia działki w danym roku z płatności. Odnosząc się do wyjaśnień strony, wskazującej na wystąpienie niekorzystnych warunków pogodowych i zalewanie łąk, organ wypowiedział się na temat zaniedbań melioracyjnych oraz zabiegów agrotechnicznych jakie powinien wykonywać rolnik aby łąka, na której rzeczywiście prowadzona jest działalność rolnicza – była łąką wartościową. Wyjaśnił ponadto, że w sytuacji wystąpienia jakichkolwiek okoliczności niekorzystnych na gruncie producenta powinien on zgłosić każdą zmianę stanu faktycznego we właściwym miejscowo Biurze Powiatowym ARiMR by uniknąć ewentualnych sankcji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Dyrektor przytoczył treść art. 50 ust. 7 i art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i wyjaśnił, że składając w sekcji IX wniosku o przyznanie płatności swój podpis rolnik zobowiązuje się do niezwłocznego informowania Agencji o każdej zmianie, która ma wpływ na przyznanie nienależnych płatności bezpośrednich. K. M. wniósł do Sądu pisma procesowe: -z dnia 2.11.2007r. stanowiące uzupełnienie skargi, w którym powtórzył zarzuty naruszenia art. 9 kpa oraz - z dnia 14 grudnia 2007r. stanowiące ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę i zawierające polemikę z argumentacją organu stwierdzającą niewykonanie przezeń zabiegów agrotechnicznych mających na celu utrzymanie zgłoszonych gruntów w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, którą uznał za nieznajdującą potwierdzenia w stanie faktycznym. Okoliczność dołączenia przez skarżącego do skargi oraz wyżej wymienionych pism "załączników" w postaci kserokopii oświadczeń, pism i decyzji Sąd potraktował jako wniosek dowodowy i wniosek ten rozpoznał na rozprawie w trybie art. 106 § 3 Ppsa dopuszczając jedynie dowód z dokumentów urzędowych (k. 48,49,51,52) złożonych przy piśmie z dnia 14 grudnia 2007r. (które wpłynęło do Sądu 18 grudnia 2007r.) w przekonaniu, że dowody te mogą być przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. W pozostałej części wniosek dowodowy został oddalony, ponieważ oferowane dowodowy pochodziły z okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji lub dotyczyły okoliczności zaistniałych po tej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o którąkolwiek z podstaw prawnych wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonej dalej jako P.p.s.a. Wobec treści skargi i pism procesowych złożonych do Sądu przez skarżącego wyjaśnić trzeba na wstępie, że Sąd administracyjny nie zastępuje właściwych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw, gdyż jego rolą jest kontrola zgodności z prawem wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 i § 3 P.p.s.a. aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269). Kontrola ta jest sprawowana według stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydania decyzji ostatecznej oraz według stanu prawnego obowiązującego w tym dniu. Sąd zatem nie jest uprawniony do czynienia za organy administracji publicznej ustaleń faktycznych w sprawie. Z powyższych względów postępowanie dowodowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym ustawodawca ograniczył do minimum, nie przewidując przesłuchania stron, świadków, a dając sądowi możliwość przeprowadzenia (art. 106 § 3 P.p.s.a), z urzędu lub na wniosek strony, dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dlatego nie mogły być uwzględniane dalej idące wnioski dowodowe skarżącego, jak też Sąd nie rozstrzygał o okolicznościach dotyczących zabiegów agrotechnicznych na spornych łąkach skarżącego w zakresie, w jakim wypowiedział się w tym przedmiocie organ II instancji dopiero w odpowiedzi na skargę, co wywołało ze strony skarżącego polemikę na ten temat. Odpowiedź na skargę nie może zastępować bowiem decyzji, w tym znaczeniu, że rozważenia zawarte w tej odpowiedzi nie mogą być traktowane jako element uzasadnienia decyzji i poddawane kontroli sądowej. Jeśli z treści skargi lub odpowiedzi na skargę wynikają okoliczności prowadzące do stwierdzenia przez Sąd istotnych wad decyzji, to rolą Sądu jest wyeliminowanie takiej wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Istota sporu między skarżącym a organem w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do dwóch kwestii, z których pierwszą jest dopuszczalność i zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach wszczynanych na wniosek producenta rolnego o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 z późn.zm.). Wprawdzie w dacie zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa nowa tj. ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35 poz. 217), jednakże do postępowań w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, a to z mocy art. 53 ust. 1 nowej ustawy. Kwestia druga – zgodność decyzji z prawem materialnym- wiąże się z pierwszą, bowiem sądowa kontrola ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania norm prawnych określonych w zaskarżonej decyzji – nierozerwalnie wiąże się z rezultatem sądowej oceny legalności sposobu prowadzenia postępowania przez organy orzekające w sprawie, w tym gromadzenia i oceny dowodów. Z wywodów odwołania, skargi oraz pism procesowych skarżącego wynika, że K. M. uważa, iż normy Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter nadrzędny w stosunku do norm regulujących postępowanie w innych, niż ten kodeks, aktach normatywnych. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd skarżącego nie może zostać zaakceptowany. Jest bowiem wiele ustaw regulujących materialne stosunki administracyjnoprawne, które jednocześnie zawierają kompleksowo ukształtowaną własną procedurę lub które wyłącznie w zakresie ściśle określonym w tych ustawach odsyłają do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia czy i w jakim zakresie dla postępowania toczącego się w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ma art. 10 § 1 kpa oraz inne normy Kodeksu postępowania administracyjnego niezbędne jest rozważenie przepisów proceduralnych zawartych w aktach normatywnych mających zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych. Należy zatem wyjaśnić, że wraz z wejściem do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004r. Polska jako jej członek zobowiązała się do wprowadzenia na swoim terytorium zasad obowiązujących w pozostałych państwach członkowskich. Jednym z celów Unii Europejskiej jest prowadzenie tzw. Wspólnej Polityki Rolnej określonej w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System płatności bezpośrednich, będący wyrazem Wspólnoty Polityki Rolnej Unii jest jednym z rodzajów wsparcia finansowego rolników i ma na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. System ten uregulowany jest zarówno w przepisach prawa wspólnego jak i krajowego. Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru z dnia 18 grudnia 2003r. określa między innymi warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, aczkolwiek trybu postępowania w tym przedmiocie nie reguluje kompleksowo, co trafnie zauważył skarżący. Wbrew jednak dalszym wywodom skargi, z okoliczności tej nie wynika, że w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosować należy wyłącznie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mieć trzeba bowiem na uwadze cały system prawa (unijnego i krajowego) regulujący zasady postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków o dopłaty bezpośrednie dla rolników. W ocenie Sądu, analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że regulacja celu i sposobu przeprowadzenia kontroli zawarta w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących reguły gromadzenia dowodów i realizujących zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Skoro bowiem zasady przeprowadzenia kontroli są uregulowane w przepisach prawa unijnego, to przepisy te, w myśl art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w niniejszej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania. Dlatego Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że w kwestii zawiadomienia K. M. o terminie kontroli na miejscu stosować należy art. 25 i następne rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. Rozporządzenie to wydane zostało w celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich i szczegółowo określa w sekcji II kryteria i procedury techniczne przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, Jest to logiczne, skoro kontrola gospodarstwa producenta ma wyjaśnić, czy odpowiadają rzeczywistości deklarowane we wniosku o dopłaty - powierzchnia upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniany z punktu widzenia utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska, co jest możliwe do niekontrowersyjnego ustalenia tylko w przypadku kontroli wcześniej niezapowiedzianej. Z tego względu omawiany przepis zezwala organowi (pozostawiając to w granicach uznania tego organu) na zawiadomienie producenta o planowanej kontroli, ale nie wcześniej niż na 48 godzin przed terminem i tylko wówczas, gdy nie zagraża to celowi kontroli. Tak więc, przy takim rozumieniu celu i istoty omawianej kontroli, jakie zostało wyżej zaprezentowane, stwierdzić trzeba, że nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów postępowania przyjmując, że kontrola przeprowadzona pod nieobecność strony była dopuszczalna i zgodna z prawem. Wbrew też wywodom skarżącego, okoliczność, że protokół z kontroli zawiera rubrykę przeznaczoną na podpis producenta oraz miejsce przeznaczone na jego ewentualne uwagi nie oznacza ani tego, że udział wnioskodawcy w kontroli jest obligatoryjny, ani tego, że zawiadomienie go o terminie tej kontroli jest warunkiem niezbędnym dla legalności jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 28 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 rolnik może w raporcie z kontroli zaznaczyć swoją obecność składając swój podpis, ale nie ma obowiązku tego uczynić. Zarówno odmowa złożenia podpisu przez rolnika obecnego przy kontroli, jak też jego nieobecność pozostaje bez wpływu na ważność raportu. Prawo producenta jako strony postępowania jest w tym wypadku chronione poprzez przekazanie mu kopii raportu bezpośrednio, gdy jest obecny na miejscu albo poprzez przesłanie pocztą kopii raportu, gdy producent nie jest obecny przy kontroli. W tym drugim przypadku rozporządzenie gwarantuje producentowi możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Ten tryb postępowania mieści się w istocie zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, stanowi bowiem przejaw zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania i umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że w świetle całokształtu argumentacji skarżącego spór nie dotyczy powierzchni zdyskwalifikowanych w wyniku kontroli gruntów tj. łąk trwałych, jak również nie dotyczy stwierdzonego na miejscu stanu zagospodarowania tych łąk. K. M. forsuje bowiem koncepcję, że jego obecność w toku kontroli na miejscu pozwoliłoby wyjaśnić przyczyny stwierdzonego przez kontrolerów stanu rzeczy, a mianowicie wykazać, że jest to stan przez niego niezawiniony, bowiem złe warunki pogodowe i geologiczne, (susza, następnie ulewne deszcze, zalanie części działek) uniemożliwiły wykoszenie deklarowanych gruntów do dnia "[...]", co dawałoby podstawę do uznania tych gruntów za utrzymane w dobrej kulturze rolnej. W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że kontrola ma stwierdzić jaki jest stan faktyczny, a nie jakie są jego przyczyny. Postępowanie administracyjne mające rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku jest bowiem prowadzone przez właściwe organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a nie przez jednostki kontrolne. O przyczynach zaniedbań i rozbieżności miedzy stanem zadeklarowanym we wniosku a ujawnionym w wyniku kontroli na miejscu może zatem rozważać właściwy organ, jeśli strona, w okresie poprzedzającym kontrolę, zawiadomi ten organ o okolicznościach od niej niezależnych, a uniemożliwiających jej wywiązanie się ze zobowiązania utrzymania zadeklarowanych gruntów w dobrej kulturze rolnej. Nie ma wątpliwości, że skarżący takich przeszkód organowi decyzyjnemu po złożeniu wniosku, a przed dniem kontroli nie zgłaszał, a zatem nie wystąpiły przesłanki uzasadniające badanie przez organ przyczyn mogących ekskulpować K. M. Na podkreślenie zasługuje, że podnoszone przez skarżącego w postępowaniu sądowym okoliczności związane z podjętymi przezeń działaniami w celu usunięcia zbędnego i utrudniającego prawidłową gospodarkę zadrzewienia na spornych łąkach oraz korespondencja w sprawie poprawy stanu urządzeń melioracyjnych dowodzą, że utrudnienia w utrzymaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej istotnie występowały. Zauważyć jednak trzeba, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły, że takich przeszkód nie było. Tyle tylko, że w zaskarżonej decyzji brak też jest ustalenia, że skarżący przed dniem kontroli informował organ I instancji o powstałych okolicznościach uniemożliwiających chociażby jednokrotne wykoszenie łąk do dnia "[...]". Jak już zostało to na wstępie niniejszych motywów zasygnalizowane, dopłaty bezpośrednie stanowiąc formę wsparcia produktów rolnych mają na celu podnoszenie poziomu wsi i gospodarowania na obszarach wiejskich. Oczywiste jest zatem, że przepisy prawa regulujące kwestie tych dopłat określają nie tylko uprawnienie do dopłaty, ale także odpowiadające mu obowiązki producenta rolnego. Zasadniczym obowiązkiem podmiotu uprawnionego ubiegającego się o dopłaty jest takie gospodarowanie aby zgłoszone do dopłat grunty utrzymane były w stanie gwarantującym prawidłową gospodarkę. System monitorowania i kontroli składanych wniosków jest jednym ze środków prowadzących do osiągnięcia tego celu. Chodzi bowiem o to, aby rolnicy deklarowali we wniosku o przyznanie dopłat grunty zgodnie ze stanem faktycznym, co do ich powierzchni, rodzaju uprawy oraz jej stanu tzn. by deklarowali grunty już utrzymane w dobrej kulturze rolnej i aby grunty te utrzymywali w takiej kulturze przy uwzględnieniu wymagań ochrony środowiska, w dalszym ciągu. Omawiana ustawa nie przewiduje bowiem dopłat z tytułu samego faktu posiadania gruntu rolnego. W kontekście powyższych zapatrywań Sądu, okoliczność werbalnie wadliwej oceny dowodów, zawartej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stanowi uchybienie, które nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Chodzi mianowicie o to, że organ ten aczkolwiek logicznie i dostatecznie wykazał nieprzydatność naprowadzonych przez stronę dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, to zupełnie zbędnie, a do tego niezgodne z prawem zinterpretował treść art. 76 § 1 kpa wyprowadzając z niego wniosek o "większej wartości dowodowej dowodu z dokumentu urzędowego" w stosunku do wartości dowodów pochodzących z innych źródeł dowodowych. Wyjaśnić zatem trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego nie jest oparty na takiej teorii dowodów, w której sam ustawodawca wskazał, które ze źródeł dowodowych ma większą wartość dowodową lub ustanowił hierarchię wartości dowodów w zależności od źródła ich pochodzenia. Ocena dowodów pod względem ich przydatności następuje według kryterium ich wiarygodności z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 Kpa. Sam organ nie zanegował zresztą ani faktu zawarcia przez skarżącego umowy na wykoszenie łąk, ani nie twierdzi w uzasadnieniu decyzji, że do takiej czynności nie doszło. Jest zaś poza sporem, skoro samego faktu skarżący również nie kwestionował, że do dnia 31 lipca tj. do dnia wskazanego w przepisach jako data końcowa koszenia łąk dla uznania ich za utrzymane w dobrej kulturze rolnej, przedmiotowe łąki nie były skoszone. Tak więc, zdaniem Sądu, ocena dowodów dokonana przez organ II instancji, aczkolwiek obarczona wyżej wskazanym mankamentem, to jednak nie narusza prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne poczynione zaskarżoną decyzją znajdują pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowy i stanowią jego logiczną konsekwencję. W odniesieniu do ustalonych prawidłowo faktów stawiany skargą zarzut naruszenia prawa materialnego uznać trzeba za chybiony. Nie zachodzi zdaniem sądu potrzeba powtarzania treści przepisów jak też sposobu obliczeń prowadzących do ustalenia procentowo wyrażonej wielkości niezgodności między stanem zadeklarowanym we wniosku a stanem rzeczywistym gruntów oraz związanego z tym ustaleniem obliczenia wysokości sankcji trzyletnich z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Jednolitej Płatności Uzupełniającej, skoro uczynił to organ w sposób precyzyjny, klarowny i prawidłowy zarówno z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i pod względem rachunkowym. Co do podnoszonego skargą zarzutu naruszenia zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 9 kpa, zauważyć trzeba, że K. M., poza sformułowaniami ogólnymi nie wskazał na czym konkretnie naruszenie to polegało, tzn. w jakiej kwestii, w jakich okolicznościach, który z organów nie udzielił skarżącemu wyczerpujących informacji. Zasady wyrażonej w art. 9 kpa nie można rozumieć jako absolutu nakładającego na organ niemalże zgadywania czego strona postępowania może jeszcze nie wiedzieć lub nie rozumieć. Naruszenie tej zasady badać należy na tle konkretnej sprawy w związku z konkretną okolicznością. Sąd z urzędu nie dostrzegł w działaniu organów takiego naruszenia, a skoro nie wykazał go również skarżący, to ten zarzut skargi uznać należało za bezzasadny. Z powyższych względów należało skargę uznać za niezasadną i ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.