II SA/Sz 749/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 104, 108 § 1 Kpa, art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 5, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), odmówił przyznania J. K. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia czynszowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że J. K. zamieszkuje sam w dwupokojowym mieszkaniu, jego dochód stanowi renta z ZUS-u z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nadto ma orzeczony na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. [...] r. dochód skarżącego wyniósł łącznie [...] zł (renta ZUS [...] zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł) zatem przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej ( kwotę [...] zł ) o [..] zł. J. K. systematycznie od kilku lat korzysta z pomocy społecznej , a ostatnio udzieloną pomoc stanowił bezzwrotny zasiłek celowy specjalny na zakup leków w kwocie [...] zł, wypłacany po [...] zł przez kolejne cztery miesiące. Ponadto skarżący otrzymuje pomoc w postaci bezpłatnych usług opiekuńczych oraz dodatek mieszkaniowy. Specjalny zasiłek celowy, zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny i nie podlega zwrotowi. Ta forma pomocy społecznej jest świadczeniem fakultatywnym. Ośrodek Pomocy Społecznej przyjął zasadę zaspokajania w pierwszej kolejności niezbędnych, podstawowych potrzeb bytowych tj. żywność, leki, jeden gorący posiłek dziennie osób i rodzin ubiegających się o pomoc, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1,2,3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż takie osoby i rodziny nie byłyby w stanie funkcjonować bez pomocy. Odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy, organ wziął pod uwagę, że posiada on stałe świadczenie z ZUS-u , systematycznie pobiera dodatek mieszkaniowy oraz korzysta ze specjalnego zasiłku celowego na leki, natomiast zaległość w opłatach za czynsz mieszkaniowy nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej. Specjalny zasiłek celowy jest taką formą pomocy społecznej, do przyznania której szczególność sytuacji wnioskującego i wnioskowany cel , winny być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób i rodzin kwalifikujących się do pomocy przy spełnianiu ustawowego kryterium dochodowego. Jednocześnie w pierwszej kolejności ośrodek pomocy społecznej zobowiązany jest realizować potrzeby w zakresie zadań obligatoryjnych, a uwzględnienie wniosku J. K. prowadziłoby do nieusprawiedliwionego wyróżniania wnioskodawcy kosztem innych, uboższych świadczeniobiorców. Nadto świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający i wspierający i nie zaspokajają wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i w pełnej wysokości oraz nie mogą stanowić źródła stałego dochodu. W wyniku rozpoznania odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [..] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji opiera się w całości na ocenie sytuacji skarżącego dokonanej przez pracownika socjalnego zawartej w aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz wnioskach zatwierdzonych przez zastępcę Dyrektora MOPS. W istocie zasiłki celowe, tym bardziej specjalne, uwzględniające sytuacje wyjątkowe jako świadczenia nieobowiązkowe, mogą być przyznane dopiero po zabezpieczeniu potrzeb o charakterze obligatoryjnym. Zdaniem organu, pomoc na pokrycie zaległości czynszowych nie mieści się w kategoriach niezbędnych potrzeb, o których mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji systematycznie udziela J. K. daleko idącej pomocy społecznej, jednakże pomoc ta musi się ona mieścić w granicach możliwości finansowej Ośrodka , który jest obowiązany rozdzielać posiadane środki tak, by nie odbywało się to rażąco kosztem innych podopiecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. wnosząc o uchylenie wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji i przekazanie ich do ponownego rozpoznania wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.10.2007 r. orzekł, iż pomoc na likwidację długu czynszowego mieści się w granicach pomocy celowej i może być podstawą przyznania zasiłku na ten cel, natomiast organ wydając zaskarżoną decyzję i sugerując, że NSA orzeka inaczej przekroczył granice uznania administracyjnego. W ocenie skarżącego samo stwierdzenie, że środki Ośrodka są niewystarczające jest ograniczone i podważa zaufanie obywatela do organów administracji oraz spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, czym naruszono art. 7,9,10,77 i 81 Kpa, ponieważ żaden interes społeczny nie stał na przeszkodzie by przyznać pomoc w wysokości odpowiadającej potrzebom. Organ naruszył również art. 3 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ przyznanie pomocy w na wykup leków w wysokości [...] zł miesięcznie przy wydatkach [...] zł uwłacza godności człowieka. Zdaniem skarżącego naruszony został również art. 10,73 i 81 Kpa, ponieważ okoliczność można uznać za udowodnioną wtedy gdy strona mogła się wypowiedzieć co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Skarżącemu uniemożliwiono wgląd we wnioski pracownika socjalnego przed wydaniem decyzji. Wydanie decyzji przed rozstrzygnięciem kwestii wglądu w dokumenty było naruszeniem prawa, ponieważ zgodnie z art. 138 Kpa skład orzekający powinien merytorycznie rozpatrzyć całość sprawy, a nie odnieść się tylko do kwestii dla niego wygodnych. J. K. podniósł również, że brak odniesienia się organu odwoławczego do stawianych przez niego zarzutów, stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowywując się do zarzutów skargi Kolegium podało, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku na pokrycie zadłużenia czynszowego nastąpiła z powodu braku możliwości finansowych. Organ uwzględnił zarzut skarżącego, że decyzje organów obu instancji nie zawierają szczegółowej informacji o sposobie rozdziału środków finansowych posiadanych przez Ośrodek, to jednak skarżący informacje taką otrzymał w piśmie z dnia [...] r. poprzedzającym wydanie decyzji. Decydowanie o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych należy do kompetencji organu I instancji, który realizując przepisy ustawy, w oparciu o zgłaszane potrzeby i ilość posiadanych środków finansowych podejmuje samodzielnie i suwerennie stosowne decyzje. Rozpatrując wnioski organ musi mieć na uwadze nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także innych osób będących w trudnej sytuacji. Odpowiednie kwoty, którymi dysponuje ośrodek, w pierwszej kolejności przeznaczone są na potrzeby, które muszą być zaspokojone obligatoryjnie i zależą od wielkości środków zabezpieczonych przez budżet. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc ta, jak twierdzi skarżący, ma umożliwić byt osobom i rodzinom w warunkach odpowiadających godności człowieka, to jednak zgodnie z ust. 4 ww. przepisu potrzeby tych osób powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w możliwościach finansowych ośrodków pomocy społecznej. Odnosząc się do powoływanego przez skarżącego orzecznictwa NSA, organ wskazał, iż oczywistym jest, że orzecznictwo w sprawach tego typu musi być zróżnicowane, ponieważ odnosi się indywidualnie do stanu faktycznego każdej rozpatrywanej sprawy. Kolegium dodało, iż skarżący jest przez organy obu instancji traktowany w sposób uprzywilejowany, ponieważ mimo, iż posiada stały dochód, praktycznie w każdym miesiącu otrzymuje dodatkowe wsparcie w postaci zasiłku celowego. Za całkowicie bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący odmowy przesłania skarżącemu kserokopii wszystkich dokumentów, a w szczególności wniosków pracownika socjalnego, bowiem w uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji uwzględnia pełną ocenę pracownika socjalnego, zawartą w III części aktualizacji wywiadu oraz wnioski zatwierdzone przez Zastępcę Dyrektora MOPS. Nadto organy obu instancji zapewniają skarżącemu w każdym czasie wgląd do akt sprawy, natomiast każdorazowe sporządzanie na żądanie odpisów całości akt sprawy prowadziłoby do dezorganizacji pracy organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy jak i jego ocenę prawną w świetle mających zastosowanie przepisów. Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Treść tego przepisu przesądza więc o wyjątkowym charakterze zasiłku celowego. Może on być mianowicie przyznany w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez "szczególny" rozumie się "odznaczający się, charakteryzujący się czymś osobliwym, zwracający czyjąś uwagę, wyjątkowy" ( słownik Języka polskiego PWN, pod redakcją Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002 r.). Tak jak i w przypadku przyznawania zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ustawy o pomocy społecznej, tak i w tym szczególnym przypadku decyzja wydawana przez organ pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 Kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków pieniężnych. Organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Wbrew stanowisku skarżącego nie można postawić im zarzutu naruszenia postępowania i dowolności orzekania ( art. 7, 9, 10, 77, 81 Kpa) z powodu tego, że nie przyznały mu wnioskowanej pomocy. Trudnej sytuacji materialnej skarżącego żaden z organów nie zanegował. Okoliczność ta, nie wystarcza jednak do przyznania zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia czynszowego na zasadach art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Sytuacja w jakiej znalazł się skarżący w sposób wyraźny nie odcina się od sytuacji innych potencjalnych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Nie ma ona cechy wyjątkowej, odznaczającej się. Należy podkreślić, że J. K. otrzymuje wsparcie w formie zasiłku celowego na wykup leków, dodatek mieszkaniowy oraz pomoc w formie usług opiekuńczych, co oznacza, że nie pozostał on bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Sąd podziela stanowisko organu, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia warunkowana jest posiadanymi środkami pieniężnymi. Jak wskazał organ w uzasadnieniu, Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej .Ośrodek zabezpiecza potrzeby obligatoryjne, podstawowe, w tym także podstawowe potrzeby skarżącego. Wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system opieki społecznej, tak jak żąda tego skarżący. Zdaniem Sądu, organy obu instancji wykazały w sposób dostateczny, że w tym wypadku indywidualny interes prawny skarżącego, stojący w kolizji z interesem społecznym nie zasługuje na uwzględnienie i nie może zyskać przewagi nad tym drugim (art. 7 Kpa). Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w kontrolowanej sprawie art. 10 Kpa. Z akt administracyjnych wynika, iż skarżący był na każdym etapie postępowania zawiadamiany o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Również po sporządzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego był informowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, z którego to prawa nie skorzystał. W oparciu o przeprowadzone ustalenia Sąd stwierdził, że dokonana przez organy administracji ocena dowodów jak i cały przebieg postępowania w niniejszej sprawie nie naruszają prawa i mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Nie mogą zmienić tej oceny zarzuty skarżącego dotyczące braku informacji w decyzjach o ilości posiadanych przez organ środków oraz ilości podopiecznych, którym udzielana jest pomoc. Przedmiotem kontroli Sądu nie jest bowiem ocena całokształtu realizowanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] polityki w zakresie pomocy społecznej, ale kontrola legalności uznaniowego rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie. W tej zaś sprawie organy obu instancji prawa nie naruszyły. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, a podjętym rozstrzygnięciom nie można zarzucić dowolności. Nie uchybiono również w toku rozpoznawania wniosku strony zasadom postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz celom tej pomocy wskazanym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.