II SA/Sz 749/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Barbara Gebel Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz zobowiązania do jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy G. nr [...] Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Gminy G. przyznał L. S. (obecnie R. ) świadczenie wychowawcze na dziecko J. R. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. Następnie, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 7, ust. 9 w zw. z art. 2 pkt 20, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Burmistrz Gminy G. uznał, że wypłacone L. R. świadczenie wychowawcze za okres od [...] r. do [...] r. na dziecko – J. R. w kwocie [...]zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. W punkcie 2. decyzji Burmistrz wezwał L. R. do zwrotu kwoty [...]zł nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego z odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia całkowitej spłaty należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie z wniosku L. R. z dnia [...] r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wynika, iż zmieniła ona stan cywilny. W oparciu o nadesłany w dniu [...] r. odpis skrócony aktu małżeństwa, organ przyjął, że L. R. w dniu [...] r. zawarła związek małżeński z J. R., o której to okoliczności nie poinformowała organu I instancji. Powołując się na treść art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ uznał, że członkiem rodziny wnioskodawczyni jest jej mąż, a uzyskiwany przez niego dochód składa się na dochód rodziny, od którego zależy prawo do świadczenia wychowawczego. Po doliczeniu dochodów J. R. do dochodów rodziny wnioskodawczyni organ stwierdził, że dochód ten uległ zmianie i wynosi [...] zł na osobę w rodzinie w związku z czym przekracza kwotę 800 zł, która stanowi kryterium świadczenia wychowawczego. Zdaniem Burmistrza, z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że J. R. był zatrudniony do [...] r. jako funkcjonariusz [...], zaś od [...] r. do [...] r. był zgłoszony jako osoba pobierająca uposażenie po zwolnieniu ze służby lub świadczenie pieniężne o takim samym charakterze. Ponieważ w tym okresie NIP płatnika składek był taki sam i zachowana została ciągłość w zatrudnieniu organ przyjął, że nie doszło w tym wypadku do utraty dochodu. Natomiast od [...] r. wymieniony jest zgłoszony do ubezpieczenia społecznego jako emeryt lub rencista zamieszkały w Rzeczypospolitej Polskiej, którego składka na ubezpieczenie zdrowotne finansowana jest przez świadczeniobiorcę, a więc przez Biuro Emerytalne [...]. Organ zacytował następnie przepisy art. 2 pkt 19 i 20 ustawy, dotyczące utraty oraz uzyskania dochodu, a także art. 18 ust. 5 ustawy, dotyczący ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w przypadku utraty dochodu jak również art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy regulujący kwestie związane ze zwrotem nienależnie pobranych świadczeń i stwierdził, że od dnia [...] r. strona nie była uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka J. R. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W związku z powyższym uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze w okresie od [...] r. do [...] r. w kwocie [...]zł, podlegające zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Organ przyjął, że łączna kwota nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych wraz z odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji tj. [...] r. wynosi [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji L. R. podniosła, że składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego była samotną matką wychowującą trójkę dzieci, w tym dwoje dzieci niepełnoletnich i jedno dziecko pełnoletnie. Przy wypełnianiu wniosku z pomocą pracownika OPS w G. wpisała najmłodsze dziecko i najstarsze dziecko, jednak została poinformowana, że najstarszy syn ukończył 18 lat wobec czego nie należy mu się świadczenie i należy go skreślić. Średniego syna nie kazano jej wpisywać gdyż przebywa w Ośrodku Wychowawczym, pomimo, że strona łoży na jego wyżywienie, środki czystości, ubrania oraz przejazdy do domu. Skarżąca podkreśliła, że przez wprowadzenie w błąd nie pobierała należnych jej świadczeń na średnie nieletnie dziecko. Jedynym jej błędem było niedostarczenie aktu małżeństwa. Podsumowując, strona stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją o zwrocie kwoty [...]zł ponieważ przyznane jej świadczenie pobierała zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ponadto powinna jeszcze otrzymywać świadczenia na średnie dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po zacytowaniu przepisów art. 4, art. 7 ust. 3, art. 25 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, organ stwierdził, że łączny dochód rodziny strony w [...] r. wyniósł kwotę [...]zł co po podzieleniu przez 3 osoby w rodzinie daje kwotę [...]zł przekraczającą kryterium dochodowe w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie uprawniające stronę do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W związku z powyższym, świadczenie wychowawcze pobrane przez skarżącą na dziecko w okresie od [...] r. do [...] r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w myśl ww. przepisów ustawy i podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Kolegium zaznaczyło, że przepisy te są bezwzględnie obowiązujące i nie podlegają ocenie organu, zaś w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego nawet o małą kwotę nie pozwalają na przyznanie przedmiotowego świadczenia. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie L. R. powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy G., którą uznano kwotę [...]zł, wypłaconą L. R. (poprzednio S. ) tytułem świadczenia wychowawczego za okres od [...] r. do [...] r. na dziecko J. R., za świadczenie nienależnie pobrane oraz, wezwano stronę do zwrotu kwoty [...]zł nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia całkowitej spłaty należności. Zdaniem organów, dokonane z uwagi na zmianę sytuacji skarżącej (zawarcie w dniu [...] r. związku małżeńskiego z J. R.), ponowne wyliczenie dochodu jej rodziny wykazało, że wynosi on [...] zł i przekracza kwotę 800 zł stanowiącą kryterium do przyznania świadczenia wychowawczego W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów należy jednak uznać za przedwczesne. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Gminy G. badał kwestie dotyczące wysokości dochodu rodziny skarżącej ponieważ uznał jej dziecko J. R. za pierwsze dziecko w rodzinie. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851), świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (tj. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W tej sytuacji obowiązkiem organów było zarówno ustalenie, że J. R. jest pierwszym, nie zaś kolejnym dzieckiem w rodzinie jak i prawidłowe wyliczenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, co niewątpliwie wymagało także prawidłowego ustalenia składu tej rodziny. Zdaniem Sądu, organy tak I jak i II instancji, z obowiązków tych nie wywiązały się należycie. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że skarżąca wychowuje trzech synów tj. E. B., P. S. i J. R.. W okresie, na który zostało przyznane świadczenie wychowawcze na rzecz J. R. tj. od [...] r. do [...] r. jeden z synów skarżącej, tj. E. B. był już pełnoletni, natomiast dwóch pozostałych, tj. P. S. i J. R. nie ukończyli jeszcze 18 roku życia. Co prawda P. S. w okresie tym przebywał – jak podaje skarżąca – w Ośrodku Wychowawczym, jednak zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie uwzględnia się osoby umieszczonej m.in. w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Jeżeli zatem skarżąca ponosi koszty związane z wyżywieniem, ubraniem, zakupem środków czystości, przejazdami syna do domu, wobec tego nie jest to sytuacja o jakiej mowa w cytowanym powyżej przepisie, a tym samym jej syn P. nie należy do osób, których w takim przypadku nie uwzględnia się przy ustalaniu dochodu. Organ kwestiami tymi nie zajął się, nie dokonywał na tę okoliczność żadnych ustaleń, pomijając P. S. zarówno jako ewentualne pierwsze dziecko w rodzinie, jak i jako członka rodziny - przy ustaleniu dochodu rodziny na osobę. Nie dokonując jakichkolwiek ustaleń, organ nie uznał za członka rodziny skarżącej także najstarszego syna skarżącej E. B. pomimo, że skarżąca wskazała, iż nadal pozostaje on na jej utrzymaniu. Jednocześnie organ zasądzone na jego rzecz alimenty w kwocie [...]zł miesięcznie uznał z dochód rodziny. Co więcej, za dochód rodziny organ uznał także alimenty zasądzone na syna P. S. – w kwocie [...]zł miesięcznie. Jako dochód rodziny potraktowano także stypendia wypłacone na synów P. i E. w kwotach po [...] zł. Tymczasem zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia. Z kolei przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy). W wyliczeniu dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, przedstawionym w decyzji z dnia [...] r., organ ujął dochody L. R. w kwocie [...]zł ([...] zł z tytułu alimentów oraz stypendia w łącznej kwocie [...]zł) a także dochody J. R. z [...] r. w kwocie [...]zł, które podzielił następnie na 12 miesięcy, zaś tak uzyskane kwoty ([...] zł i [...] zł) zsumował i podzielił na 3 osoby. Powyższy sposób wyliczenia wskazuje zatem, że za członków rodziny nie uznano ani E. B. ani P. S. (bowiem wówczas dochód na osobę zostałby wyliczony poprzez podzielenie na 5 osób). Wątpliwości budzi przy tym sposób wyliczenia tego dochodu pozostający w sprzeczności, z przywołanym przez organ tak I jak i II instancji przepisem art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek wyliczenia dokonanego w oparciu o ten przepis, jak również brak jest ustaleń które wskazywałyby jaki dochód, z jakiego tytułu i w jakiej wysokości uznano za dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Kolegium nie wyjaśniło powyższych kwestii, jednocześnie przyjęło, że organ I instancji uznał, iż dochód rodziny skarżącej uległ powiększeniu o wysokość [...] uzyskiwanej przez jej męża, pomimo, że okoliczność taka w żadnym razie nie wynika z decyzji Burmistrza Gminy G.. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] r, że mąż skarżącej jest zgłoszony do ubezpieczenia społecznego jako emeryt lub rencista zamieszkały w Rzeczypospolitej Polskiej od dnia [...] r. Organ co prawda wskazując wysokość dochodów wymienionego nie określił jednoznacznie z jakiego tytułu zostały one osiągnięte, jednak zestawienie łącznej kwoty tego dochodu z informacją na karcie 27 akt administracyjnych wskazuje, że chodzi tu o dochód za rok podatkowy [...] uzyskany przez niego jako funkcjonariusza [...]. W ocenie Sądu także i ta kwestia wymaga szczegółowego zbadania przez organ, skoro J. R. zawarł związek małżeński z L. R. dopiero w [...] r. kiedy to nie był już ubezpieczony jako wspomniany wyżej funkcjonariusz bowiem utracił uprawnienia do ubezpieczenia z tego tytułu w dniu [...] r. Organ nie dowodzi przy tym, że wymieniony był członkiem rodziny skarżącej już wcześniej, z czego należałoby wnioskować, że stał się nim dopiero w [...] r. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę na rozbieżności w przyjętej przez organy I i II instancji podstawie prawnej uznania przedmiotowego świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane. Zdaniem Burmistrza Gminy G., taką podstawę stanowi art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, natomiast zdaniem Kolegium – art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z pierwszym z cytowanych przepisów osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei w myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Natomiast uregulowanie zawarte w art. 25 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy stanowi, że nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło przyjęcia w decyzji z dnia [...] r. innej podstawy prawnej uznania świadczenia za nienależnie pobrane niż podstawa wskazana w decyzji organu I instancji. Co więcej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zacytowało dodatkowo przepis, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 do 5 ustawy, podkreślając pkt 1a, zgodnie z którym za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że w sprawie doszło niewątpliwie do naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, pomijając przy ustalaniu członków rodziny skarżącej jej syna P. , który co prawda przebywa w Ośrodku Wychowawczym, jednak – jak podaje strona - pozostaje na jej utrzymaniu, jak również nie dokonując żadnych ustaleń co do tego czy za członka rodziny należy uznać jej najstarszego syna E. organy naruszyły także art. 2 pkt 16 w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy. Brak prawidłowych ustaleń, co do tego czy syn skarżącej J. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie czy też kolejnym, ewentualnie jeżeli jest dzieckiem pierwszym to czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe o jakim mowa w art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, jak również z ilu osób składa się rodzina, czyni co najmniej przedwczesnym wydanie decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie jego zwrotu. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym w szczególności winien dokonać szczegółowych ustaleń we wskazanym powyżej zakresie, a następnie – w zależności od tych ustaleń rozważyć, czy zachodzą podstawy do uznania świadczenia wypłaconego skarżącej za nienależnie pobrane.