II SA/Sz 75/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 lipca 2010 r., Nr[..] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) nakazał A.M. wykonanie, w terminie do dnia 15 lipca 2010 r., niżej wymienionych czynności, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę związanych z przebudową dachu w budynku letniskowym, położonym na nieruchomości przy ul. [...] w[...] , na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] : 1. dokonać przebudowy okapu dachu budynku letniskowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] , na terenie działki oznaczonej nr ew. 20, w taki sposób aby obiekt spełniał obowiązujące warunki techniczne wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z § 12 rozporządzenia. Jednocześnie zobowiązał inwestora do wykonania prac budowlanych pod nadzorem uprawnionej osoby oraz przedłożenia oświadczenia uprawnionej osoby, że prace budowlane związane z przebudową okapu dachu zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a obiekt może być przedmiotem użytkowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. M. twierdząc, iż dokonała remontu dachu, który nie doprowadził do zmian utrudniających użytkowanie sąsiedniej działki. W istniejącym stanie, zdaniem odwołującej się, nie może mieć zastosowania § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 19 listopada 2010 r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł o wykonaniu obowiązku w terminie do dnia 31 maja 2011 r. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] w dniu 6 maja 2008 r. przeprowadził oględziny i stwierdził, że na terenie działki oznaczonej nr ew. 20 stanowiącej własność A. M., w odległości 1,15 m od granicy z działką 137/8, istnieje parterowy obiekt letniskowy o wymiarach 18,6 x 4,9 m, ustawiony równolegle do granicy z działką 137/8, przykryty dachem jednospadowym pochylonym w kierunku sąsiedniej działki. Od strony działki 137/8, okap tego dachu wystaje na długość 1,3 m mierząc od lica ściany tego budynku. Podczas oględzin S. J., ojciec A, M., okazał zgłoszenie robót budowlanych obejmujące wymianę pokrycia dachowego budynku, bez zmiany konstrukcji dachu. W trakcie oględzin wykonano również dokumentacje fotograficzną budynku, którą porównano z fotografiami przedłożonymi przez uczestnika postępowania B. C.. W wyniku porównania organ I instancji uznał, iż zakres prac wykonanych przez skarżącą wykracza poza zakres prac określonych w dokonanym zgłoszeniu z dnia 25 października 2007 r. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. skarżąca oprócz wymiany pokrycia wykonała roboty budowlane polegające na przebudowie dachu, poprzez co wydłużyła okap dachu w stronę sąsiedniej działki nr[...] , na co nie posiadała stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dalej organ II instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania naprawczego skarżąca przedłożyła ocenę techniczną samowolnie wykonanych robót budowlanych autorstwa mgr inż. H. D. oraz opinię techniczną pt. "Ocena lokalizacji elementów budynku od granicy działki nr 137/8" sporządzoną przez mgr inż. S.a Ra. Zdaniem organu II instancji z oceny technicznej H.D. jednoznacznie wynika, że dokonano przebudowy dachu. Na wykonanie przebudowy dachu A. M. nie posiadała zezwolenia i w konsekwencji należało uznać, iż przebudowa dachu została wykonana w warunkach samowoli budowlanej z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Tym samym prawidłowym było nałożenie w treści decyzji przez organ I instancji na skarżącą obowiązków - stosownie do treści art. 51 ust 1 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane. Na decyzję [...Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie skargę wniosła A. M., zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych, dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego i niezupełne oraz nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż ocena techniczna H. D. nie może być uznana za dowód w niniejszej sprawie, albowiem ani nie została złożona przez skarżącą, ani nie zostało jej wykonanie zlecone przez skarżącą. Z niczego nie wynika na jakiej podstawie organy legalnie uznały ją za dowód w sprawie, skoro skarżąca zaprzeczyła i autor potwierdził fakt, że nie została ona złożona przez skarżącą. Nadto dyskwalifikuje tę ocenę okoliczność, że nie obejmuje w swoich ustaleniach rzeczywistych zmian, a które wyczerpująco przedstawił biegły S. R w opinii przedłożonej przez skarżącą. Obie opinie wykluczają się wzajemnie kategorycznie w swoich wnioskach i ustaleniach, a oba organy nie ujawniły dlaczego obie opinie przyjęły bez zastrzeżeń. Tym samym na podstawie dwóch różnych opinii przyjętych w całości, oba organy wydały rozstrzygnięcie w istocie popierające jedną opinię H. D., której skarżąca jednak nie składała. Takie działanie wykracza w ocenie skarżącej poza granice swobodnej oceny dowodów, jak też wykracza poza prawnie dopuszczalną możliwość powzięcia przez organ z urzędu wiedzy w niniejszej sprawie. Dalej skarżąca zarzuciła, że z niczego nie wynika, na podstawie czego zostało w sposób nie budzący wątpliwości ustalone, że zdjęcia dotyczą stanu dachu sprzed czy po sądowym ustaleniu granic nieruchomości skarżącej i sąsiedniej należącej do D.R. - poprzednio do jej ojca B. C., jak też z niczego nie wynika, jak została ustalona długość okapu dachu przed i po wykonaniu robót przez skarżącą. Nadto decyzja z 1998 r. została wydana za ówczesną zgodą B. C., a obecnie kierowane zarzuty o rzekomej niezgodności dachu z przepisami jest w ocenie skarżącej niedopuszczalnym cofaniem się do stanu zalegalizowanego w roku 1998. Dlatego skarżąca podnosi, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy prawa są wadliwie zastosowane z powodu błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a swoiste "domniemywania" organu zawarte w przedostatnim akapicie uzasadnienia są fałszywymi wnioskami wysnutymi na podstawie fałszywych przesłanek: nie można bowiem dowodzić w niniejszej sprawie, że okap dachu budynku skarżącej nie wystawał tyle co obecnie, ponieważ H. D. "ówcześnie" - gdy granica działek przebiegała przy tylnej ścianie budynku skarżącej - stwierdził w inwentaryzacji powykonawczej, że budynek ten został wykonany prawidłowo i spełnia wymagania obowiązujących norm: poza sporem jest, że już "ówcześnie" był stan posadowienia i bryły budynku wraz z dachem taki, że wymagał zgody sąsiada, który taką właśnie zgodę wydał w sposób nadal wiążący i skuteczny. Swoista "interpretacja" zapisów inwentaryzacji budynku z 1998 r. dokonana w zaskarżonej decyzji nie jest i nie może zastępować koniecznego dowodu w sprawie, albowiem nie uprawnia do tego żaden przepis obowiązującego prawa. Z .i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej: P.p.s.a. Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi że, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Takie uregulowanie nakazuje Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia (por. W. Siedlecki: glosa do wyroku NSA z dnia 15 września 1982 r. sygn. akt II SA 909/82, PiP 1983, nr 9, s. 150), a żądanie skarżącego powinno być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący tylko jego orzeczenie. Jedynym ograniczeniem możliwości wyboru przez Sąd właściwego orzeczenia jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że zostanie stwierdzone naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżąca, że znajdująca się w aktach administracyjnych ocena techniczna H. D. nie może być uznana za dowód w sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że gdyby nawet, jak twierdzi skarżąca, ocena ta nie została przez nią złożona do akt, to i tak nie pozbawia jej mocy dowodowej. Organ administracji może i zobowiązany jest przeprowadzić z urzędu postępowanie dowodowe w sprawie. Nadto zgodnie z przepisem art. 75 § 1 K.p.a.: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane opinia techniczna na pewno nie jest sprzeczna z prawem a przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącej opinie H. D. i S. nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Przede wszystkim H. D. sporządził opinię techniczną wykonanych robót budowlanych, a S. R dokonał oceny lokalizacji elementów budynku od granicy działki. Przy tym S. R w swojej ocenie powołał się na opinię techniczną H. D. nie kwestionując jej ustaleń. Opinie różnią się wnioskami końcowymi wskazującymi w jaki sposób doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Jednak w tym zakresie inicjatywa powinna należeć do organu orzekającego w sprawie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy mogły przyjąć za dowód w sprawie obie opinie. Skoro z opinii tych wynika, że skarżąca dokonała przebudowy dachu na budynku letniskowym położonym przy ul. [...] w [...] , na terenie działki oznaczonej nr ew. 20, to słusznie też organy przyjęły, że popełniła samowolę budowlaną, czego w zasadzie skarżąca nie kwestionuje, podlegającą legalizacji na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Rzeczone przepisy stosuje się również, przez art. 51 ust. 7 ww. ustawy, do wykonanych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosując ten przepis należy mieć na względzie, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w tym trybie jest środkiem doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Organ musi rozważyć jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, bowiem wydana decyzja winna szczegółowo wskazywać jakie roboty budowlane w tym celu wykonać będzie musiał zobowiązany. Szczegółowe określenie zakresu robót budowlanych jest konieczne ze względu na ewentualną konieczność skierowania decyzji do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Za niedopuszczalne należy uznać przerzucanie na adresata decyzji konieczności odczytania treści obowiązku z obowiązujących warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury czy też innych przepisów prawa. Decyzja organu pierwszej instancji nie określa żadnych robót jakie miałaby wykonać skarżąca. Oznacza to, że decyzja taka nie mogłaby stanowić tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym i w rezultacie nie mogłaby być wykonana. Sąd, mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Mając na uwadze treść art. 152 P.p.s.a. zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.