II SA/Sz 750/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia "[...]", po rozpatrzeniu wniosku K. M. z dnia "[...]". odmówił wnioskodawcy przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok "[...]". Decyzja ta podjęta została na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229 poz. 2273 z późn.zm.) oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunków gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 z późn.zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji, oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30.04.2004r. z późn.zm.), w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. L 153 z 30.04.2004r. z późn.zm.). Przyczyną odmowy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji - było ustalenie w toku przeprowadzonej kontroli obszarowej w dniu "[...]". oraz w dniu "[...]", że obszar powierzchni działek rolnych spełniającej warunki do przyznania płatności ONW wynosi 7,01 ha, zaś we wniosku do płatności zgłoszono obszar o powierzchni 80,27 ha, co daje 1045,08% nieprawidłowości. K. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołujący się zawarł obszerne wywody, z których wynikało, że kwestionuje zgodność z prawem procesowym przeprowadzonych kontroli w terenie oraz postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w zakresie realizacji jego prawa, jako strony, do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto odwołujący się zarzucił naruszenie prawa polegające na niepouczeniu go przez przeprowadzających kontrolę o konsekwencjach dalszego nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolnej oraz dokonanie wadliwej oceny dowodów poprzez nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez stronę, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji do wydania niezgodnej z prawem decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia "[...]", po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną procesową decyzji wskazano w niej art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a jako podstawę materialnoprawną powołano przepisy § 2 w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. Nr 73, poz. 657 ze zm.); art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21.04.2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. z późn.zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. z 2004r. Nr 65, poz. 600, z późn. zm. Dz.U. z 2005r. Nr 36 poz. 326 i Nr 80 poz. 702). Organ II instancji ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że K. M. złożył w dniu "[...]" wniosek o przyznanie płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok "[...]", w którym zadeklarował działki rolne położone w obrębie ewidencyjnym U., gmina P., oznaczone identyfikatorami A i B. W dniu "[...]" działki te zostały poddane czynnościom kontrolnym metodą inspekcji terenowej. Dokonany przez wyspecjalizowany zespół inspektorów terenowych pomiar powierzchni działek rolnych wykazał między innymi na działce oznaczonej identyfikatorem A, o zadeklarowanej powierzchni 77,11 ha (łąki) jedynie 7,01 ha powierzchni utrzymanej w dobrej kulturze rolnej, zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, zaś na działce B o zadeklarowanej powierzchni 3,16 ha w ogóle nie stwierdzono prowadzenia działalności rolnej (kod nieprawidłowości DR 18). Na dowód stwierdzonych nieprawidłowości wykonano zdjęcia (Nr 1, 2 co do działki A oraz Nr 3, 4 co do działki B), szkic z pomiaru działki z umiejscowionym kierunkiem wykonania zdjęć oraz opis zastanego stanu faktycznego w uwagach inspektora. Powiadomienie telefoniczne producenta o planowanej kontroli nie powiodło się, dlatego w dniu 1 września 2006r. wykonawca kontroli wystosował do wnioskodawcy telegram z informacją o konieczności przeprowadzenia kontroli w zakresie sprawdzenia przestrzegania zwykłej praktyki rolniczej. Producent nie stawił się do kontroli. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół (nr "[...]"), przy czym kopię tego dokumentu przesłano stronie. W dniu 22 września 2006r. K. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR pismo wyrażające niezadowolenie z niepowiadomienia go o planowanej kontroli na miejscu. Pismo to wraz z innymi wyjaśnieniami producenta zostało przekazane do Biura Kontroli na Miejscu celem ustosunkowania się do zastrzeżeń wnioskodawcy. W dniu "[...]" została przeprowadzona kontrola w zakresie sprawdzenia przestrzegania przez wnioskodawcę zwykłej dobrej praktyki rolniczej (ONW). Formularz kontroli ONW został przekazany producentowi w dniu "[...]". W dniu 2 listopada 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił K. M. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia nowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Wnioskodawca stawił się w Biurze Powiatowym Agencji w celu zapoznania się z materiałem dowodowym, a w dniu 14 listopada 2006r. ustosunkował się do niego na piśmie i złożył nowe dowody w postaci kserokopii umowy, którą zawarł z Zakładem Usług Leśnych na wykazanie łąk zgłoszonych do płatności oraz kserokopii faktury VAT z dnia 27 sierpnia 2006r. za wykaszanie łąk. Kierownik Biura Powiatowego Agencji przekazał stronie na jej wniosek uwierzytelnioną notatkę służbową w sprawie powiadomienia producenta rolnego o planowanej kontroli obszarowej oraz zdjęcia wykonane w czasie kontroli. Natomiast Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w piśmie z dnia 30 stycznia 2007r. szczegółowo ustosunkował się do zarzutów wnioskodawcy odnośnie przeprowadzonej kontroli terenowej. W konkluzji czynionych ustaleń faktycznych Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że organ I instancji uznał, że kontrola dniu "[...]" została przeprowadzona prawidłowo, a ustalenia zawarte w protokole czynności kontrolnych stały się podstawą do wydania decyzji. Organ ten stwierdził bowiem, że przedstawione przez stronę kserokopie umowy i faktury VAT nie są wystarczającym dowodem na to, że w dniu 22 sierpnia 2006r. działki rolne A i B były użytkowane rolniczo. W związku z zarzutami odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że podział środków finansowych pomiędzy producentów rolnych, którzy złożyli wnioski o przyznanie płatności z tytułu ONW wymaga stworzenia sprawnie działającego systemu kontroli. Producenci rolni ubiegający się o płatności z tytułu ONW muszą się liczyć z kontrolą ich deklaracji złożonych we wniosku o przyznanie płatności na wielu etapach. Jednym z jej rodzajów jest tzw. kontrola na miejscu, polegająca na wizytacji w gospodarstwie i sprawdzeniu, czy dane zawarte we wniosku pokrywają się z rzeczywistością. Taka kontrola została przeprowadzona w dniu "[...]" na działkach odwołującego się. Kluczowe znaczenie miało ustalenie czy dane podane we wniosku z dnia 10 maja 2006r. są zgodne ze stanem faktycznym oraz czy na całym obszarze przestrzegane są wymagania definiujące dobrą kulturę rolną. Z protokołu kontroli wynika, że kontrolerzy dokonali pomiaru działki rolnej oznaczonej we wniosku jako A (powierzchnia deklarowana 77,11 ha – powierzenia stwierdzona 7,01 ha), natomiast w przypadku działki B stwierdzili, iż na dzień kontroli, nie była użytkowana rolniczo w całości, w związku tym nie dokonali jej pomiaru. Na działkach rolnych zadeklarowanych jako łąki, pastwiska (A i B) kontrolerzy nie stwierdzili śladów koszenia. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. z 2004r. Nr 65, poz. 600 z późn.zm. Dz.U. z 2005r. Nr 36, poz. 326; Nr 80 poz. 702) – warunkiem uznania działek rolnych za spełniające wymagania dobrej kultury rolnej, jest przeprowadzenie na nich koszenia okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. Organ II instancji dokonał analizy protokołu z czynności kontrolnych i stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z wytycznymi obowiązującymi w kampanii 2006 i nie zawiera błędów formalnych. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości zostały szczegółowo opisane w miejscu przeznaczonym na adnotacje inspektorów terenowych oraz udokumentowane materiałem dowodowym w postaci szkiców polowych z pomiarów działek rolnych i zdjęć fotograficznych opatrzonych tablicami informacyjnymi i wykonanych w ujęciu globalnym oraz w poprawnej rozdzielczości, co zapewnia jednoznaczną ocenę przedstawionej na nim nieprawidłowości. Organ podkreślił dalej, że dane pomiarowe przedstawione przez wykonawcę kontroli podlegają weryfikacji, w toku której inspektorzy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadzają kontrole formalne i sprawdzające jakość wykonanych pomiarów. W przypadku kontroli przeprowadzonej na działkach strony nie stwierdzono żadnych uchybień w dokumentacji pokontrolnej. Odnosząc się do przedłożonych przez K. M. dowodów w postaci umowy z dnia 2 czerwca 2006r. z Zakładem Usług Leśnych oraz kserokopii faktury VAT na wykonaną usługę Dyrektor ZORARiM stwierdził, że dowody te nie podważają w żadnym stopniu ustaleń kontrolerów. Organ wyjaśnił, że podczas kontroli na większości gruntu zgłoszonego do płatności nie stwierdzono koszenia okrywy roślinnej, a tym samym K. M. nie spełnił warunków określonych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich i zacytował treść tego przepisu oraz wskazanego w nim art. 14 ust. 2 Rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. Przyznając płatności Agencja nie sprawdza w jaki sposób wnioskodawca wywiąże się z podjętego zobowiązania utrzymywania gruntów zgłoszonych do płatności w dobrej kulturze rolnej, ale bada czy oświadczenie złożone we wniosku jest zgodne ze stanem faktycznym zastanym w dniu kontroli. W ocenie organu II instancji dokument urzędowy w postaci rzetelnie sporządzonego protokołu z czynności kontrolnych z dnia 22 sierpnia 2006r. nie został podważony dowodem przeciwnym w postaci faktury VAT z dnia 27 sierpnia 2006r. za usługę koszenia działek rolnych (dostarczonym organowi I instancji dopiero w dniu 15 listopada 2006r.) bowiem z faktury nie wynika wprost kiedy usługa koszenia działek zgłoszonych do płatności została wykonana, a odwołujący się nie przedstawił np. protokołu odbioru zleconych prac. Według organu "dokument sporządzony przez upoważniony organ w zakresie swojego działania ma zwiększoną moc dowodową, bowiem zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 kpa)". Co do zarzutu niepowiadomienia wnioskodawcy o terminie kontroli, organ II instancji wyjaśnił, że kontrole na miejscu w przypadku wniosków obszarowych nie są wykonywane zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa, lecz zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE)796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. W kwestii tej wypowiada się także pkt 29 Preambuły wyżej wskazanego rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Z przepisów tych organ wywiódł, że kontrole w terenie z zasady są niezapowiedziane. Jednakże w przypadku kontroli z tytułu ONW producent powinien być obecny w celu przeprowadzenia z nim wywiadu terenowego odnośnie przestrzegania zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Jak wynika z akt sprawy, taka kontrola ONW została przeprowadzona w dniu "[...]". Organ odwoławczy podniósł ponadto, że składając wniosek o przyznanie płatności K. M. oświadczył, że znane mu są reguły i zasady przyznawania dopłat wyrównawczych z tytułu ONW do gruntów rolnych. Co do twierdzeń odwołania, że z uwagi na niekorzystne warunki atmosferyczne łąki nie mogły zostać wykoszone w terminie do 31 lipca organ wskazał na podpisane przez stronę we wniosku zobowiązanie do informowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o każdym fakcie, który miałby wpływ na przyznanie nienależnych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W aktach sprawy nie ma dowodu na to, że wnioskodawca wykazał się szczególną starannością i próbował powiadomić organ o niespełnieniu w terminie jednego z podstawowych warunków zakwalifikowania łąk do płatności. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, wyjaśnił podstawę prawną decyzji i wynikające z niej zasady obliczania procentu przekroczenia przez obszar zadeklarowany obszaru zatwierdzonego, co ma wpływ na pomniejszenie bądź odmowę płatności oraz przedstawił matematyczne obliczenia dokonane w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Nie uszło przy tym uwadze Dyrektora, że organ I instancji dokonując tych obliczeń, w wyniku błędu pisarskiego wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że powierzchnia stwierdzona wynosi 73,46 ha zamiast 73,26 ha. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że błąd te nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż wynik obliczeń okazał się prawidłowy tzn. z uwzględnieniem powierzchni 73,26 ha. Dokonując opisowego i matematycznego obliczenia procentu niezgodności między obszarem deklarowanym, a przyjętym do płatności, organ wykazał, że niezgodność ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru (wynosi 1045,08%), a zatem stosownie do art. 50 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. ze zm.), dlatego należało odmówić przyznania tej płatności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. M. wniósł o uchylenie wyżej opisanej decyzji zarzucając rażące naruszenie prawa przez: 1. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Z uzasadnienia skargi wynika, że pierwszego, z wyżej wskazanych naruszeń, strona upatruje w tym, że organ odwoławczy nie dokonał wyjaśnienia i nie wskazał stronie przesłanek, którymi kierował się przy przyjęciu, że wnioskodawca nie spełnił podstawowego warunku przyznania płatności ONW na rok 2006. W ocenie skarżącego – jak wynika to z wywodów uzasadnienia skargi, zbieżnych w tej kwestii z wcześniejszą argumentacją odwołania - w świetle obowiązujących przepisów, przed przystąpieniem do kontroli inspektorzy powinni powiadomić rolnika o planowanej kontroli, aby zapewnić możliwość uczestniczenia w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych kwestionując zasadność ustalenia dokonanego w czasie kontroli, że łąki zgłoszone do uzyskania dopłat bezpośrednich nie mogą być zaliczone do działek rolnych spełniających wymagania dobrej kultury rolnej, skarżący wyjaśnił, że w "[...]" roku warunki glebowe i klimatyczne znacznie odbiegały od warunków jakie występowały w latach poprzednich. Anomalie pogodowe miały wpływ na opóźnienie prac agrotechnicznych. W "[...]" roku na działkach "[...]" w maju 2006r. był prowadzony wypas koni, w czerwcu była susza, co spowodowało wyschniecie łąk i uniemożliwiło wypas koni, w lipcu były znaczne opady deszczu, co nie przyspieszyło ich opóźnionego wzrostu. Pokos łąk mógł być wykonany w 2006r. dopiero pod koniec sierpnia z uwagi na niekorzystne warunki wegetacyjne. Na okoliczność, że łąki położone nad "[...]", na których w lipcu 2006r. stała woda mogły być wykoszone pod koniec sierpnia 2006r., bowiem brak było możliwości wprowadzenia sprzętu na podmokły grunt, skarżący dołączył do skargi oświadczenie właścicieli firmy, którym zlecił w czerwcu 2006r. wykoszenie trawy. K. M. kwestionując prawidłowość prowadzonego postępowania, które – jego zdaniem – nie dążyło do wyjaśnienia czynników, które miały wpływ na opóźnienie zabiegów agrotechnicznych, a w szczególności czy były one wynikiem zaniedbania ze strony wnioskodawcy zarzucił również, że organ uznał za wiarygodne jedynie dowody zgromadzone i przygotowane przez pracowników Agencji, natomiast dowody przez stronę ocenił jako niewiarygodne. W sposobie prowadzenia postępowania skarżący dopatrzył się naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 i 80 kpa. Zarzucone zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w przekonaniu skarżącego nastąpiło wskutek naruszenia art. 10 § 1 kpa wynikającego z niezawiadomienia wnioskodawcy o terminie kontroli z dnia 22 sierpnia 2006r. Nadto, według skarżącego, naruszeniem Jego praw było powiadomienie dopiero w dniu 2 listopada o zakończeniu postępowania dowodowego przy jednoczesnym braku zawiadomienia, że takie postępowanie zostało wszczęte pozbawiło go możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się dlaczego nie wykonał koszenia do 31 lipca 2006r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację uzasadniającą stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że analiza fotografii wykonanych podczas kontroli wskazuje, że od co najmniej roku łąki nie były koszone. Świadczą o tym występujące na powierzchni łąk łodygi i chwastów ruderalnych, a także pędy kwiatostanowe, co jest wystarczającą podstawą do wykluczenia działki w danym roku z płatności. Następnie Dyrektor odnosząc się do argumentu strony co do niekorzystnych warunków pogodowych i zalewanych łąk dokonał szerokich rozważań na temat zaniedbań melioracyjnych oraz zabiegów agrotechnicznych jakie powinien wykonywać rolnik aby łąka, na której rzeczywiście prowadzona jest działalność rolnicza – była łąką wartościową. K. M. wniósł do Sądu pisma procesowe z dnia 2.11.2007r. stanowiące uzupełnienie skargi, w którym podniósł zarzut naruszenia art. 9 kpa oraz z dnia 14 grudnia 2007r. w którym ustosunkował się do odpowiedzi na skargę i zawarł polemikę z argumentacją organu, którą uznał za nieznajdującą potwierdzenia w stanie faktycznym. Okoliczność dołączenia przez skarżącego do skargi oraz wyżej wymienionych pism "załączników" w postaci kserokopii oświadczeń, pism i decyzji Sąd potraktował jako wniosek dowodowy i wniosek ten rozpoznał na rozprawie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a dopuszczając jedynie dowody z dokumentów urzędowych (k. 48,49,51,52) zgłoszonych przy piśmie z dnia 14 grudnia 2007r. (które wpłynęło do Sądu 18 grudnia 2007r.) w przekonaniu, że dowody te są przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. W pozostałej części wniosek dowodowy został oddalony, ponieważ oferowane dowodowy pochodziły z okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji lub dotyczyły okoliczności zaistniałych po tej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o którąkolwiek z podstaw prawnych wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonej dalej jako P.p.s.a. Wobec treści skargi i pism procesowych złożonych do Sądu przez skarżącego wyjaśnić trzeba na wstępie, że Sąd administracyjny nie zastępuje właściwych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw, gdyż jego rolą jest kontrola zgodności z prawem wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 i § 3 P.p.s.a. aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269). Kontrola ta jest sprawowana według stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydania decyzji ostatecznej oraz według stanu prawnego obowiązującego w tym dniu. Sąd zatem nie jest uprawniony do czynienia za organy administracji publicznej ustaleń faktycznych w sprawie. Z powyższych względów postępowanie dowodowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym ustawodawca ograniczył do minimum, nie przewidując przesłuchania stron, świadków, a dając sądowi możliwość przeprowadzenia (art. 106 § 3 P.p.s.a) z urzędu lub na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dlatego nie mogły być uwzględniane wnioski dowodowe skarżącego, jak też Sąd nie rozstrzygał o okolicznościach dotyczących zabiegów agrotechnicznych na spornych łąkach skarżącego w zakresie, w jakim wypowiedział się w tym przedmiocie organ II instancji dopiero w odpowiedzi na skargę, co wywołało ze strony skarżącego polemikę na ten temat. Odpowiedź na skargę nie może zastępować bowiem decyzji, w tym znaczeniu, że rozważenia zawarte w tej odpowiedzi nie mogą być traktowane jako element uzasadnienia decyzji i poddawane kontroli sądowej. Jeśli z treści skargi lub odpowiedzi na skargę wynikają okoliczności prowadzące do stwierdzenia przez Sąd istotnych wad decyzji, to rolą Sądu jest wyeliminowanie takiej wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Istota sporu między skarżącym, a organem w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do dwóch kwestii, z których pierwszą jest dopuszczalność i zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach wszczynanych na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Kwestia druga – zgodność decyzji z prawem materialnym- wiąże się z pierwszą, bowiem sądowa kontrola ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania norm prawnych określonych w zaskarżonej decyzji – nierozerwalnie wiąże się z rezultatem sądowej oceny legalności sposobu prowadzenia postępowania przez organy orzekające w sprawie, w tym gromadzenia i oceny dowodów. Z wywodów odwołania, skargi oraz pism procesowych skarżącego wynika, że K. M. uważa, iż normy Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter nadrzędny w stosunku do norm regulujących postępowanie w innych, niż ten kodeks, aktach normatywnych. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd skarżącego nie może zostać zaakceptowany. Jest bowiem wiele ustaw regulujących materialne stosunki administracyjnoprawne, które jednocześnie zawierają kompleksowo ukształtowaną własną procedurę lub które wyłącznie w zakresie ściśle określonym w tych ustawach odsyłają do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia czy i w jakim zakresie dla postępowania toczącego się w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ma art. 10 § 1 kpa oraz inne normy kodeksu niezbędne jest rozważenie przepisów proceduralnych zawartych w aktach normatywnych mających zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Należy zatem wyjaśnić, że wraz z wejściem do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004r. Polska jako jej członek zobowiązała się do wprowadzenia na swoim terytorium zasad obowiązujących w powstałych państwach członkowskich. Jednym z celów Unii Europejskiej jest prowadzenie tzw. Wspólnej Polityki Rolnej określonej w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System płatności bezpośrednich, będący wyrazem Wspólnoty Polityki Rolnej Unii jest jednym z rodzajów wsparcia finansowego rolników i ma na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. System ten uregulowany jest zarówno w przepisach prawa wspólnego jak i krajowego. Procedura przyznawania wsparcia dla rolników jest w znacznym stopniu sformalizowana i uproszczona, co ma na celu sprawną obsługę wnioskodawców, co jednak nie zwalnia organów orzekających od przestrzegania zasad procedury określonych w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego. Z okoliczności tej nie wynika jednak, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza te które dotyczą prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, mają pierwszeństwo w stosowaniu, przed przepisami procedury unijnej. Przeciwnie, w toku kontroli zgodności z prawem procedowania organów obu instancji mieć trzeba na uwadze cały system prawa (unijnego i krajowego) regulujący zasady postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznanie płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Niezbędne jest przy tym podkreślenie, że obowiązkom organu w zakresie przestrzegania praw strony oraz wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy odpowiadają również obowiązki wnioskodawcy przejawiające się przede wszystkim w rzetelnym wypełnianiu wniosków i w informowaniu organu I instancji o okolicznościach mogących mieć znaczenie dla sposobu rozpatrzenia wniosku i w składaniu temu organowi dowodów na te okoliczności. Rozważane w powyższym kontekście zarzuty skargi dotyczące sposobu prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrywanego wniosku okazały się chybione. Po pierwsze, nie ma racji skarżący zarzucając naruszenie polegające na tym, że organ I instancji nie powiadomił Go o wszczęciu postępowania w sprawie. O takim naruszeniu można byłoby mówić wyłącznie wówczas, gdyby organ zaniechał zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu. Tymczasem postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności ONW jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony z chwilą doręczenia wniosku organowi. Nie zachodził zatem obowiązek zawiadamiania strony o jego wszczęciu, gdyż taki obowiązek powstaje wyłącznie w razie wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony (w przypadku wystąpienia wielości stron procesowych), co wynika z art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie, chybione są również zarzuty i wywody skargi dotyczące niepowiadomienia skarżącego o mającej się odbyć kontroli w terenie. Odnosząc się do tej kwestii należy na wstępie wyjaśnić, że zagadnienie kontroli jest uregulowane w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie prawie unijnym. Mianowicie, regulują to przepisy art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, a także pkt 29 Preambuły wskazanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE)796/2004). Zdaniem Sądu regulacja ta ma pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem zasady przeprowadzenia kontroli są uregulowane w przepisach prawa unijnego, to przepisy te, w myśl art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w niniejszej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania. Dlatego Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że w kwestii zawiadomienia K. M. o terminie kontroli na miejscu zaplanowanej i wykonanej w dniu "[...]" 2006 r. stosować należy art. 25 i następne rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, Jest to logiczne, skoro kontrole gospodarstwa producenta ma wyjaśnić, czy deklarowane we wniosku o przyznanie płatności ONW powierzchnia upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniany z punktu widzenia przestrzegania przez rolnika zwykłej dobrej praktyki rolniczej, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska. Kontrola niezapowiedziana gwarantuje bowiem zastanie przez kontrolerów gruntów rolnych wnioskodawcy w stanie wolnym od podjętych w ostatniej chwili prac rolnych w celu ukrycia wcześniejszych zaniedbań i bezczynności producenta. Z tego względu omawiany przepis zezwala organowi (pozostawiając to w granicach uznania organu), na zawiadomienie producenta o planowanej kontroli, ale nie wcześniej niż na 48 godzin przed terminem i tylko wówczas, gdy nie zagraża to celowi kontroli. Tak więc nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów postępowania przyjmując, że kontrola obszarowa przeprowadzona pod nieobecność strony nie narusza prawa. Powyższa konkluzja musi być jednak uzupełniona wyjaśnieniem kwestii drugiej kontroli przeprowadzonej w dniu "[...]". Mianowicie, jak trafnie zostało to podkreślone w decyzji Organu II instancji, w przypadku dokonywania kontroli w sprawie przyznania płatności ONW wymagane jest przeprowadzenie z producentem wywiadu terenowego odnośnie przestrzegania przezeń zwykłej dobrej praktyki rolniczej. W niniejszej sprawie, jak wynika to z akt administracyjnych kontrolerzy nie zdołali telefonicznie skontaktować się ze skarżącym, przeprowadzono zatem kontrolę obszarową i zaplanowano ponowną kontrolą terenową w celu przeprowadzenia z wnioskodawcą wspomnianego wyżej wywiadu terenowego. Do kontroli tej nie doszło, bowiem skarżący zawiadomiony telegraficznie o konieczności skontaktowania się z wykonawcą planowanej kontroli, nie zgłosił się. W tej sytuacji zarządzenie i przeprowadzenie kontroli terenowej w dniu "[...]" tylko pozornie wskazuje na niekonsekwencję jednostki przeprowadzającej kontrolę terenową, która najpierw odstąpiła od tej kontroli, a potem przeprowadziła ją w dniu "[...]". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zebranych w aktach administracyjnych dowodów wynika, że skarżący w skargach na sposób przeprowadzenia pierwszej kontroli i w innych pismach kierowanych do organu I instancji podnosił, że zawiadomienia kierowane do Niego wysyłano nie na wskazany adres dla korespondencji, lecz na Jego adres zameldowania. W tej sytuacji, dokonanie kontroli terenowej w dniu "[...]". stanowi przejaw uwzględnienia zarzutu strony i dowodzi tego, że w toku postępowania respektowano prawa strony i naprawiono błąd wynikający z nieprawidłowego zawiadomienia o planowanej kontroli terenowej. Skarżący był obecny w toku kontroli z dnia "[...]" i miał możliwość udzielania kontrolerom- w ramach wywiadu terenowego- informacji co do okoliczności związanych ze stanem utrzymania przedmiotowych łąk. W odniesieniu do sytuacji zaistniałej w następstwie nieobecności strony podczas kontroli w dniu "[...]" należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 rolnik może w raporcie z kontroli zaznaczyć swoją obecność składając swój podpis, ale nie ma obowiązku tego uczynić. Zarówno odmowa złożenia podpisu przez rolnika obecnego przy kontroli, jak też jego nieobecność pozostaje bez wpływu na ważność raportu. Prawo producenta jako strony postępowania jest w tym wypadku chronione poprzez przekazanie mu kopii raportu bezpośrednio, gdy jest obecny na miejscu albo na przesłaniu pocztą kopii raportu, gdy producent nie jest obecny przy kontroli. W tym drugim przypadku rozporządzenie gwarantuje producentowi możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Ten tryb postępowania mieści się w istocie zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, stanowi bowiem przejaw zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania i umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że w świetle całokształtu argumentacji skarżącego spór nie dotyczy już pomiaru powierzchni zdyskwalifikowanych w wyniku kontroli gruntów tj. łąk trwałych, jak również nie dotyczy stwierdzonego na miejscu stanu zagospodarowania tych łąk. K. M. forsuje bowiem koncepcję, że jego obecność w toku kontroli na miejscu pozwoliłoby wyjaśnić przyczyny stanu rzeczy, a mianowicie wykazać, że to stan przez niego niezawiniony, bowiem złe warunki pogodowe i geologiczne, (susza, następnie ulewne deszcze, zalanie części działek) uniemożliwiły zarówno wypas koni jak i wykoszenie deklarowanych gruntów do dnia 31 lipca 2006r., co dawałoby podstawę do uznania tych gruntów za utrzymane w dobrej kulturze rolnej. W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że kontrola ma stwierdzić jaki jest stan faktyczny, a nie jakie są jego przyczyny. O przyczynach zaniedbań może organ rozważać jeśli strona, w okresie poprzedzającym kontrolę, zawiadomi organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wniosku o okolicznościach niezależnych od niej, a uniemożliwiających jej wywiązanie się ze zobowiązania utrzymania zadeklarowanych gruntów w dobrej kulturze rolnej. Nie ma wątpliwości, że skarżący takich przeszkód organowi decyzyjnemu po złożeniu wniosku, a przed dniem kontroli nie zgłaszał, a zatem nie wystąpiły przesłanki uzasadniające badanie przez organ przyczyn mogących ekskulpować K. M. Wykazywane przez skarżącego w postępowaniu sądowym okoliczności związane z podjętymi przezeń działaniami w celu usunięcia zbędnego i utrudniającego prawidłową gospodarkę zadrzewienia na spornych łąkach oraz korespondencja w sprawie poprawy stanu urządzeń melioracyjnych dowodzą, że utrudnienia w utrzymaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej istotnie występowały. Zauważyć jednak trzeba, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły, że takich przeszkód nie było. Tyle tylko, że w zaskarżonej decyzji brak też jest ustalenia, że skarżący przed dniem kontroli informował organ I instancji o powstałych okolicznościach uniemożliwiających chociażby jednokrotne wykoszenie łąk do dnia 31 lipca 2006r. Jak już zostało to na wstępie niniejszych motywów zasygnalizowane, płatność ONW stanowiąc formę wsparcia produktów rolnych ma na celu podnoszenie poziomu wsi i gospodarowania na obszarach wiejskich. Oczywiste jest zatem, że przepisy prawa regulujące kwestie tych dopłat określają nie tylko uprawnienie do dopłaty, ale także odpowiadające mu obowiązki producenta rolnego. Zasadniczym obowiązkiem podmiotu uprawnionego ubiegającego się o dopłaty jest takie gospodarowanie aby zgłoszone do dopłat grunty utrzymane były w stanie gwarantującym prawidłową gospodarkę. System monitorowania i kontroli składanych wniosków jest jednym ze środków prowadzących do osiągnięcia tego celu. Chodzi bowiem o to, aby rolnicy deklarowali we wniosku o przyznanie płatności ONW grunty zgodnie ze stanem faktycznym, co do ich powierzchni, rodzaju uprawy oraz jej stanu tzn. by deklarowali grunty utrzymane w dobrej kulturze rolnej i aby grunty te utrzymywali w takiej kulturze przy uwzględnieniu wymagań ochrony środowiska, w dalszym ciągu. Przepisy nie przewidują bowiem dopłat z tytułu samego faktu posiadania gruntu rolnego położonego na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W kontekście powyższych zapatrywań Sądu, okoliczność werbalnie wadliwej oceny dowodów, zawartej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stanowi uchybienie, które nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Chodzi mianowicie o to, że organ ten, aczkolwiek logicznie i dostatecznie wykazał nieprzydatność naprowadzonych przez stronę dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, to zupełnie zbędnie, a do tego niezgodnie z prawem zinterpretował treść art. 76 § 1 Kpa wyprowadzając z niego wniosek o "większej wartości dowodowej dowodu z dokumentu urzędowego" w stosunku do wartości dowodów pochodzących z innych źródeł dowodowych. Wyjaśnić zatem trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego nie jest oparty na koncepcji legalnej oceny dowodów, tzn. takiej, w której sam ustawodawca wskazał, które ze źródeł dowodowych ma większą wartość dowodową. Sam organ nie zanegował zresztą ani faktu zawarcia przez skarżącego umowy na wykoszenie łąk, ani nie twierdzi w uzasadnieniu decyzji, że do takiej czynności nie doszło. Jest zaś poza sporem, skoro samego faktu skarżący również nie kwestionował, że do dnia 31 lipca tj. do dnia wskazanego w przepisach jako data końcowa koszenia łąk dla uznania ich za utrzymane w dobrej kulturze rolnej, przedmiotowe łąki nie były skoszone. Tak więc, zdaniem Sądu, ocena dowodów dokonana przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie narusza prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne poczynione zaskarżoną decyzją znajdują pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowy i stanowią jego logiczną konsekwencję. W odniesieniu do ustalonych prawidłowo faktów stawiany skargą zarzut naruszenia prawa materialnego uznać trzeba za chybiony. Nie zachodzi zdaniem sądu potrzeba powtarzania treści przepisów jak też sposobu obliczeń prowadzących do ustalenia procentowo wyrażonej wielkości niezgodności między stanem zadeklarowanym we wniosku a stanem rzeczywistym gruntów oraz związanego z tym ustaleniem rozstrzygnięcia, skoro uczynił to organ w sposób precyzyjny, klarowny i prawidłowy zarówno z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i pod względem rachunkowym. Co do podnoszonego skargą zarzutu naruszenia zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 9 kpa zauważyć trzeba, że skarżący, poza ogólnikami, nie wskazał na czym konkretnie naruszenie to polegało, tzn. w jakiej kwestii, w jakich okolicznościach, który z organów obu instancji nie udzielił skarżącemu wyczerpujących informacji. Zasady wyrażonej w art. 9 kpa nie można rozumieć jako absolutu nakładającego na organ obowiązek niemalże zgadywania czego strona postępowania może jeszcze nie wiedzieć lub nie rozumieć. Naruszenie tej zasady badać należy na tle konkretnej sprawy w związku z konkretną okolicznością. Sąd z urzędu nie dostrzegł w działaniu organów takiego naruszenia, a skoro nie wykazał go również skarżący, to zarzut skargi uznać należało za bezzasadny. Z powyższych względów należało skargę uznać za niezasadną i ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.